До чего же трудно без запрета

Мы живем поистине в парадоксальном мире. Сколько возмущались мы сетью всевозможных запретов и ограничений, каких только ругательных слов и веских аргументов не раздавалось против ведомственных и местнических тисков. Но вот, кажется, взял верх коренной принцип права: то, что законом не запрещено, то разрешено. Вместо длиннейших перечней дозволенного появилась простая и ясная формула. Причем провозглашенная с самой высокой трибуны.

Как говорится, твори, выдумывай, пробуй. И тут-то оказалось, что мы встали перед очень сложной проблемой. Психологической. Административной. Деловой. Вопреки всякой логике, и рядовые граждане, и власти предержащие начали задавать вопросы: а это можно? а это не противоречит? а если дозволить это, не рухнут ли все устои?

Мне пришлось познакомиться с работой кооператива «Прогресс», который возник в городе Донецке. А чуть позже беседовать с заместителем контролера-ревизора КРУ (контрольно-ревизионное управление) Министерства финансов Украины по Донецкой области Владимиром Сухавой.

Сначала о кооперативе. Когда был принят Закон об индивидуальной трудовой деятельности, то сразу же нашлись и желающие ею заняться. Один из таких новаторов Михаил Гречко, 40-летний шахтер, получивший на производстве травму и пенсию по инвалидности, взял разрешение в исполкоме Совета и стал делать из кожзаменителей женские пояса, галстуки из того же материала. Установил контакты с крупнейшим в Донецке универмагом «Белый лебедь», открывшим специальную секцию для «индивидуалыциков», — там он сбывал свою продукцию.

—           Раскупали? — спросил я у Михаила, застав его в этой секции с партией поясков и галстуков.

—           Не жалуюсь, — ответил он.

—           Хорошо берут, — подтвердила приемщица, — да ведь при коммерческих отношениях иного не дано.

Михаил Гречко рассказал, как он наладил свое производство, откуда достает сырье, сказал, что просматривает «Бурду» и другие журналы мод. Кстати, сделав ремешок, галстучек, иное украшение в единственном экземпляре, он просит дочь-старшеклассницу пойти в нем в школу. Она сообщает отцу о реакции подруг, и таким образом Михаил более или менее точно знает — пойдет ли его товар.

—           Сколько же вы зарабатываете? — спросил я.

—           Рублей двести пятьдесят. Мог бы удвоить, но не выгодно, налоги подскакивают. Ведь если годовой доход более 6 тысяч, налог взимается в размере 65 процентов. Я тут было попробовал в кооператив вступить, в «Прогресс». Но... вышел из него, хотя зарабатывал куда больше.

—           Почему же вышли?

—           Ну... Это трудно объяснить. Не хочу в жуликах ходить. (Этот очерк был написан до принятия Закона о кооперативах. — Ю. Ф.)

Тут мы должны вернуться к беседе с контроле-ром-ревизором КРУ Минфина УССР. Дело в том, что кооператив «Прогресс», из которого вышел Гречко и которому от роду всего пять месяцев, развернулся очень широко. Его образовали семь человек — работников госфирмы «Восход», оказывающей бытовые услуги населению и производящей разного рода мелкие товары из пластмасс, кожзаменителей, дешевого металла. Последним занимался цех, влачивший, прямо скажем, жалкое существование: выпускал продукции на 3 тысячи рублей в месяц. Его давно собирались закрыть.

И вот семеро энтузиастов решили этот цех «купить». Подали в исполком заявку на создание кооператива, сложились по тысяче рублей, взяли кредит и купили оборудование цеха, заплатили за аренду помещения и стали работать. И выпускать из продукции на... 40 тысяч в месяц! Изучали спрос, совершенствовали производство, у них стали работать по найму несколько пенсионеров, за 10 тысяч приобрели автомобиль, подновили оборудование.

В результате 4-месячной работы «Прогресс» заработал 158 тысяч рублей. Когда рассчитались за аренду, сырье, внесли налог (надо сказать мизерный— 3 процента), когда выплатили зарплату и определенную собранием долю прибыли, то чистыми на счету в банке осталось 80 тысяч! Общее собрание решило передать деньги в единоличное распоряжение председателя: для дальнейшего развертывания производства, для поощрения — словом, в его руки. Поскольку решение собрания законно, банк деньги выплатил.

Тут-то и встревожилась ревизионная служба.

—           Но если все законно, — спрашиваю Владимира Сухаву, — что ж вам тревожиться?

—           Так ведь восемьдесят тысяч, — воскликнул он, — в единовластное распоряжение.

—           Деньги-то их, кооператива, они же вольны ими распоряжаться. Могут меж собой поделить.

—           Поделить... Вы представляете — за четыре месяца по десять тысяч получит каждый.

—           Так и что? Заработанные честно.

—           А что люди скажут? Те же шахтеры? Нет, так нельзя. Мы в следственные органы на всякий случай материал передали...

Ревизор Владимир Сухава никак не похож на закостенелого бюрократа. Мы с ним долго беседовали, и он здраво судил о многих вещах, говорил, что новым кооперативам, индивидуалыцикам нужен в масштабе города какой-то координационный центр, в который бы входили юрист, финансист, снабженец. Так что ревизор за новое движение. Но как только дошло до размеров заработанного — честно, законно заработанного, словно вспыхнул красный запрещающий сигнал. Нельзя и все.

И напрасно я ссылался на правовую формулу: раз законом не запрещено — значит разрешено; он не мог принять ее, видя перед собой эти «вольные» 80 тысяч. Работал тот самый стереотип мышления, психологическая несовместимость привычного, традиционного, ограничительного и запретительного с новым, свободным, не укладывающимся в рамки, укреплявшиеся десятилетиями.

Складывается поистине парадоксальная ситуация: с самого верху идут не только разрешения на снятие запретов, введение новых правовых норм, но и прямые указания поддерживать индивидуальную трудовую деятельность и кооперативное движение, оказывать всяческое содействие, поощрять и помогать. А снизу, от некоторых исполкомов Советов, контрольных органов, ведомственных учреждений — стойкое сопротивление этому новому. Разумеется, не везде так происходит. Но что есть — то есть. И не в единичных, не в исключительных случаях.

Это в какой-то степени объясняется тем, что ни местная власть, ни учреждение, при котором образован кооператив, не имеют прямых материальных выгод, местный бюджет напрямую не пополняется. Но, думаю, все же главное не в этом, а именно в пока еще непреодоленной боязни, что кто-то вдруг непомерно обогатится.

Тут еще дело в том, что закон «Об индивидуальной трудовой деятельности», который вступил в силу с 1 мая 1987 года, был принят после закона «Об усилении борьбы с нетрудовыми доходами». Это был скоропалительно принятый запретительный в основе своей правовой акт. Поспешное же его применение, бездумное и бесчувственное, вызвало резкое недовольство.

Вот как описывала «Правда» борьбу с «нетрудовыми доходами»:

«Фиалка, Фиалка! — передает по рации сержант. — Я — Львиный зев. Вижу Матрену с тюльпанами в количестве трех единиц. Прикройте с флангов — иду на захват!

Потом пленную тетю Мотю под усиленной охраной этапируют домой, где видавший виды детектив с санкции прокурора методично простукивает половицу за половицей в поисках хозяйкиных бриллиантов.

— Странно, — скажет он, ничего не обнаружив, — ни единого карата. Что же мы имеем в результате?

А в результате мы имеем: Матренины слезы, стражей порядка с конфискованными букетами, смахивающих на женихов, да непобедимый цветочный дефицит, одолеть каковой оказалось не под силу ни бывшему сельскому министерству, ни нынешнему суперведомству — агропрому.

Прошлась карающая метла не только по цветочным рядам, по разным другим направлениям прогулялась, со стороны которых лишь при смелом воображении можно усмотреть угрозу нашим экономическим устоям».

Почему так произошло? Оставим в стороне морально-идеологическую сторону, непривычность нововведений эпохи перестройки. Беда в том, что некоторые правовые акты, на мой взгляд, страдают изобилием призывов и скудостью нормативных положений. Четкие и ясные нормы поэтому заменяются отсылками к другим законам. Это создает затруднения для граждан, а ведь законы пишутся, согласитесь, для них. Но и для тех, кто должен применять закон.

Перед введением в действие Закона об индивидуальной трудовой деятельности, в марте 1987 года, я был на совещании в Президиуме Верховного Совета СССР. Шла там речь о подготовке к практическому осуществлению норм, предусмотренных Законом. Докладывали представители Госкомтруда и Центросоюза, Минфина и Госснаба, Минтор-га и Минздрава, московских городского и областного исполкомов. Уже тогда и у докладчиков, и у других участников совещания закрадывались опасения, что не все на местах пойдет гладко, что нужны продуманные циркуляры и инструкции, чтобы привести в действие весь механизм закона. Практика показала, что эти опасения были не безосновательны. О чем, кстати, свидетельствует история донецких кооператоров. Когда представитель Минфина рассказал на совещании в Президиуме о предполагаемой налоговой системе, более щадящей и гибкой, чем была, я спросил: «А если человек очень много заработает?» — «Ну и что?», — был спокойный ответ. — «Но у нас рабочий на предприятии, вырвавшийся в заработках далеко вперед, и тот подвергается порой остракизму... А тут — частник». — «Думаю, мы это легко преодолеем». Но, как оказалось, не так-то просто новое входит в жизнь.

По поводу высоких заработков я беседовал с начальником управления общего надзора Прокуратуры СССР Аркадием Борецким. Он считает, что бояться этого не следует. Вот его слова:

— Основной источник доходов — личный труд. Но здесь необходимо учитывать и то обстоятельство, что определенная часть доходов будет формироваться на основе благоприятной рыночной конъюнктуры, а цена за товар или плата за услугу устанавливаться соглашением сторон. Поэтому я не исключаю, что на первых порах существующий дефицит в товарах и услугах будет способствовать очень высоким заработкам лиц, занимающихся индивидуальным трудом. Именно за счет рыночной конъюнктуры. А в дальнейшем, по мере развития и сферы индивидуального труда, и общественного производства эти заработки стабилизируются. Так что пусть заработки будут большими — лишь бы были честными. Но не исключена возможность, когда отдельные лица под видом индивидуальной трудовой деятельности попытаются заниматься операциями спекулятивного характера. Например, скупкой каких-либо товаров или продуктов в одной местности и перепродажей их по повышенным ценам в другой. Иногда спекулятивная операция может маскироваться незначительным улучшением внешнего вида изделия или продукта, более привлекательной упаковкой и т. п. Думаю, что подобного рода деятельность незаконна.

Наверное, немало трудностей встретится именно здесь, на «пограничной полосе». Не всегда так просто провести четкую грань между коммерцией и спекуляцией, новым изделием и «улучшенным». И мы тут в известных тисках: без четкого регламентирования возможен произвол, а скрупулезное расписание того, что «можно», а что нет — способно засушить любое дело. Тут надо полагаться на разумность властей.

Как это, увы, ни печально, но местные власти бывают сильнее Закона. Примеров тому не счесть. И преодолевать их, как мы убеждаемся на практике, очень не легко. Аргументы для отказов и запретов всегда находятся. Например, человек хочет заняться ремонтом часов, другой парикмахерским делом. Исполкомы отказывают на том основании, что-де часовщиков и парикмахеров без того хватает.

Местные власти, которые препятствуют реализации норм Закона об индивидуальной трудовой деятельности, конечно, заслуживают порицания. Но не только же из-за равнодушия, тем более не по злому умыслу они это делают. Я слышал от руководителей исполкомов такие опасения: увлечение индивидуальной трудовой деятельностью, создание всевозможных кооперативов может повлечь отток рабочей силы с государственных предприятий. Другие говорят о нежелательной конкуренции. Третьи опасаются, что под прикрытием нового закона развернутся подпольные производства, недозволенные промыслы. Как тут нащупать ту золотую середину, чтобы не было ущерба государству, но и не ущемлялись законные права граждан. Все эти опасения — не фантазия.

А взять проблему с различного рода материалами, которые будут закупать «частники» для производства своих изделий. К сожалению, сейчас в дефиците, например, те же хлопчатобумажные ткани. Некоторые ткани даже в «одни руки» ограниченно дают. А тут приедет и скажет: отмерьте сто метров. Или продовольствие... Ведь возможны злоупотребления с двух сторон: торговые начальники станут запрещать продажу некоторых товаров в больших количествах, хотя закон никаких ограничений не установил; а нечестные люди на этом фоне займутся спекуляцией, да и взятками все это чревато. Строго говоря, все ограничения в продаже товаров установлены не законом, но они существуют. Индивидуальная трудовая деятельность попадает в сложные переплеты и по этой причине. У французов есть хорошая пословица: не надо просить у бога того, что может дать юриспруденция. Увы, юриспруденция пока что не дает ответы на все вопросы и не всегда в силах справиться с возводимыми препятствиями.

Первый заместитель председателя Мосгорис-полкома, председатель комиссии по кооперативной и индивидуальной трудовой деятельности Юрий Лужков это подтверждает. Он говорит:

— Трудности с материально-техническим снабжением кооперативов пока весьма существенны: далеко не все предприятия хотят продавать свои «неликвиды» кооперативам, не хотят отдавать в аренду оборудование или продавать его, несмотря на то что сами в нем не нуждаются. Это имеет и экономические причины: предприятия не видят выгоды в таком деле, нет юридически обоснованных прав на продажу. И, наконец, играет роль психологический момент: для некоторых руководителей государственных предприятий кооператоры чем-то чужды, даже подозрительны. Одним словом, кооперативы находятся в положении «бери, что дают», а для изготовления первоклассной продукции нужны не одни отходы, но и материалы хорошего качества. Нехватка помещений тормозит дальнейшее развитие кооперативов в городе. Отсутствие средств у кооперативов не позволяет быстро произвести своими силами ремонт, а Госбанк СССР предоставляет им кредит на ремонт только в размере до 5 тысяч рублей. Реальная же стоимость ремонта намного превышает эту сумму и составляет от 10 до 50 тысяч.

Конечно, все и сразу отрегулировать одним законом невероятно трудно. Поэтому законодатель в ряде случаев предоставлял возможность союзным, республиканским и местным органам управления заполнять оставшиеся пустоты. Мосгорисполкому дано право в порядке эксперимента продолжить создание кооперативов, выходящих за рамки действующих постановлений. При комиссии по кооперативной и индивидуальной трудовой деятельности исполкома Моссовета работает исследовательская группа Института экономических проблем Москвы.

В Законе об индивидуальной трудовой деятельности не определены со всей полнотой порядок приобретения лицами, желающими заняться промыслом, материалов и имущества предприятий, учреждений и организаций. Или вопрос о том, дать разрешение на занятие определенной деятельностью или не дать. Мог ли закон все предусмотреть? Вряд ли. Достаточно перечислить запрещенные виды деятельности. А уж остальное —дело Совета. Но отсылочные, бланкетные, альтернативные нормы рассчитаны на высокую юридическую культуру. Но ее-то и не всегда хватает местным органам для правильного применения закона.

Ограничить исполкомы? Все зарегулировать? Но ни один перечень в законе не может быть исчерпывающим, сколько бы к тому ни стремились. Что-то всегда упускается из виду, открываются непредвиденные обстоятельства, появляются новые отношения. Допускается ли, например, в порядке индивидуальной трудовой деятельности чеканка из цветных металлов? В числе изделий, запрещенных законом, она не значится. Если республиканский закон, допустим, умолчит об этом, образуется существенный пробел. Начнутся толкования: а не относится ли изготовление чеканных изделий к творческой деятельности в сфере искусства? В Законе об индивидуальной трудовой деятельности сказано, что он «не распространяется на творческую деятельность в сфере науки, техники, литературы и искусства...» Но разве чеканка не может быть искусством?

Как только закон вступил в действие, граждане стали приходить в местные Советы со своими заявками, просьбами помещения, сырья и т. д. Кое-где на них смотрят с подозрением. Надо полагать, это и означает, что руководители исполкомов сами не решаются действовать, а закон их к тому не обязывает, а лишь дает право. Но это зыбкая вещь: значит, местная власть будет по своему произволу решать, кому и что дать, а кому в чем отказать.

Я встретился с человеком, который решил специализироваться на подготовке кандидатских диссертаций. Пришел в исполком Совета, чтобы получить патент. На него действительно с удивлением посмотрели. Запрета-то нет. Но можно ли разрешить? Согласитесь, отсутствие точного указания на правомерность или неправомерность каких-либо действий ставит исполнителей закона в затруднительное положение. Равно, как и граждан. А главное, это способно повести к произволу.

Конечно, было бы идеально на каждый случай иметь прямой ответ. Закон об индивидуальной трудовой деятельности в ряде статей ориентирует республиканского законодателя, центральные и местные органы государственного управления на принятие конкретизирующих актов. Закон не запрещает Советам конкретизировать соответствующие нормы и раскрыть перечень допускаемых видов промыслов и услуг с учетом местных традиций, национальных особенностей и потребностей населения. Но возникает вопрос: если законодатель отдает решение на волю местных органов, то не должен ли он одновременно указать, что можно им делать, а чего нельзя, не оставляя каких-либо недоговоренностей.

Вот и получается, как сказал один неглупый человек, «уничтожьте бюрократизм — станет беззаконие! Ибо бюрократизм есть исполнение предписаний закона».

Взять хотя бы такой случай из судебной практики. Гражданин из Анапы изготовил фотомонтаж о подвигах пионеров в Великой Отечественной войне и распространил его по общеобразовательным школам. Получил за это больше 12 тысяч рублей. Возникло сомнение в правомерности такого заработка за короткий срок. Различные судебные инстанции выносили разные решения. Было установлено, что гражданин этот работает, а фотомонтажом занимается в свободное время. То есть действия его не противоречат закону. Но без официальных разъяснений юридически квалифицировать его «бизнес» очень трудно. Что это: творчество или ремесленная работа? Такого рода деятельность не просматривается ни в каком качестве в том разделе закона, где речь идет об индивидуально-трудовой деятельности в сфере кустарно-ремесленных промыслов: согласно закону, фотоработы допускаются только по заказам граждан. А тут заказа не было. Более того, в соответствии с установленным порядком заказы учреждений и организаций должны направляться не частным лицам, а на предприятия художественного фонда. А если речь идет не о предварительном заказе, а вот о таком самотеке? Как бы то ни было, для того, чтобы не нарушалась законность, чтобы не угощали из одного и того же сосуда то сладким, то горьким напитком, нужны официальные разъяснения. Их, достаточно полных и ясных, явно не хватает.

Закон о нетрудовых доходах, как уже говорили, тесно связан с Законом об индивидуальной трудовой деятельности. Очевидно, практика применения тех и других норм будет пересекаться. Думаю, мы имели бы меньше перегибов в борьбе с нетрудовыми доходами, если бы вначале был принят Закон об индивидуальной трудовой деятельности. Закон этот все же содержит более развитой правовой механизм по ограждению общества от такой деятельности, которая противоречит принципам социализма. Именно в этих целях «государство регулирует индивидуальную трудовую деятельность» (ст. 1), а деятельность с целью «извлечения нетрудовых доходов или в ущерб другим общественным интересам» не допускает (ч. IV, ст. 1).

Да, задача исполкомов Советов и финансовых органов состоит в предотвращении необоснованного обогащения отдельных, приспособившихся к ситуации лиц. Но если разрешение дано, если патент получен и порядок занятия индивидуальной трудовой деятельностью соблюдается, нет никаких юридических оснований усомниться в законном (трудовом) характере получаемых доходов, хотя бы суммы их и выходили за рамки привычных представлений.

Как видим, препятствий на путях развития индивидуальной трудовой деятельности не так мало. Это касается и самих правовых норм, и неотработанной практики их применения, и преодоления психологических барьеров. Но в общем-то — это болезни роста. Прошло ведь еще очень мало времени. За несколько месяцев, за год трудно преодолеть напластования — юридические, административные, моральные, сложившиеся и затвердевшие на протяжении десятилетий. Но требования жизни и времени возьмут свое.