Как рождается закон

Вообще-то сначала следовало бы ответить на вопрос — а почему он рождается... В свое время Эразм Роттердамский тонко заметил: нет ничего глупее непрошеной мудрости. Столь же неразумно вводить правовой акт, если он не вызывается самой настоятельной общественной необходимостью.

Мы беседовали с начальником управления общего надзора Прокуратуры СССР. Речь шла о действенности прокурорских протестов, представлений и предостережений. Не всегда соответствующие руководители реагируют на них так, как бы хотелось; порой просто отписываются.

—           А может быть, — спросил я, — следует ввести специальную правовую норму? Предусмотреть ощутимую санкцию по отношению к тем, кто игнорирует законные требования прокуратуры?

—           Не думаю, что это нужно, — ответил мой собеседник, — практика показывает: при настойчивости прокурора руководитель даст ответ по существу, устранит нарушения закона без угрозы санкции. Так к чему они? Закон надо принимать не тогда, когда хочется или можно принять. Только тогда, когда не принять его нельзя.

И он сослался на недавно принятый закон о преследовании за критику. Этот акт продиктовала не прихоть, а потребность времени. В последние два-три года партия взяла курс на дальнейшее расширение демократических начал во всех сферах жизни, развертывание критики и самокритики. Это пришлось не по душе многим приверженцам старых, казалось бы, забытых методов работы. Участились случаи преследования за критику, положение в иных учреждениях стало нетерпимым. Письма трудящихся, выступления печати свидетельствовали: факты преследования за прямоту, нелицеприятность далеко не единичны.

Только тогда стало ясно — необходим именно закон...

Законодательство — дело ответственнейшее, общественное и государственное. Необходимо взвесить, обкатать, продумать не только саму идею новой правовой нормы, но и все ее детали, последствия каждого положения — непосредственные и более отдаленные. Поэтому проект закона проходит долгий путь. Мы постараемся проследить его на примере выработки Основ жилищного законодательства — согласитесь, очень важного для государства и граждан правового акта.

Проблема регулирования жилищного вопроса возникла давно. Собственно, она не сходила с повестки дня с первых же дней существования Советской власти. Тяжелые условия жизни трудящихся, характерные для старой России, надо было ликвидировать немедленно. Проще говоря, дать более или менее сносное жилье миллионам людей, ютящихся в подвалах, скученных в казарменного типа фабричных ночлежках, приютить бездомных. Путь был единственный — вселить этих людей в роскошные апартаменты, просторные квартиры буржуазии, чиновничества.

То был акт социальной справедливости. Но, конечно, он не мог решить жилищную проблему как таковую. Возникли так называемые коммунальные квартиры, на долгие годы ставшие притчей во языцех, рождавшие бесконечные кухонные конфликты. Но что делать? Приходилось мириться с неудобствами, ибо альтернативы такому разрешению жилищной проблемы у молодой власти просто не было.

В 1922 году был принят Гражданский кодекс. В разделе «Имущественный наем» было 15 статей. Лишь несколько из них касались проблемы жилья — таково было первое советское жилищное законодательство. При этом кодекс регулировал лишь те отношения, которые возникали после того, как гражданин занял свою комнату или, что было крайне редко, квартиру.

Но для гражданина, его семьи вопросом вопросов было, каким образом получить эту самую пусть одну комнатку, пусть в многонаселенной квартире; как обрести хоть какую-то крышу над головой. Кто более нуждается? Многодетная семья или очень ценный специалист, которого пригласили в данный город на новостройку? Решение этих, порой неразрешимых вопросов было отдано местным органам власти и хозяйственным руководителям, которые одновременно с цехами строили и дома для своих рабочих и инженеров. Все это рождало конфликты и споры, переливание рабочей силы с одного предприятия на другое, переезды семей из города в город; шел поток жалоб в центральные органы. Местные власти своими решениями уплотняли и переуплотняли и без того густо заселенные квартиры.

Все это продиктовало принятие в начале 60-х годов «Республиканских правил учета граждан, нуждающихся в жилье». К тому времени в стране начало разворачиваться мощное жилищное строительство. Количество новоселий заметно возросло. Но проблема не только не снималась — она обострялась. Ведь когда все видят и знают, что квартир попросту нет, ничего не строится, то какие же могут быть претензии: на нет, как говорится, и суда нет. Но когда стало появляться что-то, когда сосед по «коммуналке» собирал свой скарб и переезжал в отдельную квартиру в новеньком доме, у каждого неизбежно возникал вопрос: когда же моя очередь? Проблеме жилья все в большей степени стала сопутствовать проблема распределения жилья. К тому же стало развертываться кооперативное строительство; во многих городах и рабочих поселках многие строились индивидуально, эти районы подключались к государственным коммуникациям. Правовое же регулирование «жилищного вопроса» по-прежнему оставалось в пределах Гражданского законодательства — этого было явно недостаточно. В 1977 году в СССР была принята новая Конституция. В ее 44-й статье провозглашено право граждан СССР на жилище: «Это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги». Законодательная деятельность в области жилищного вопроса, как мы показали, шла и раньше. После же принятия Конституции СССР 1977 года встал вопрос о законодательной конкретизации права граждан на жилище, о выработке такого юридического механизма, который бы обеспечил его реальное воплощение в жизнь, ибо право на жилище суть неотъемлемое условие благополучной жизни человека.

Одним словом, работа над проектом закона о жилье вышла после принятия Конституции на финишную прямую. Но впереди был еще долгий путь...

В Министерстве юстиции СССР я смотрю документы, относящиеся к рождению нового закона. Это пухлые тома, содержащие массу разного рода документов — официальных и тех, что принято называть «человеческими». Письмо одной гражданки в высший законодательный орган: «Мне уже за семьдесят. Всю жизнь я прожила в нынешней своей квартире. Потеряла мужа, сына, дочь с семьей переехала в далекий от Москвы город. Да, у меня сейчас образовались излишки жилплощади по сравнению с нормами — около сорока метров в двухкомнатной квартире в старом доме. Подселить кого-то из близких не могу: их нет. Мне предлагают переехать в меньшую квартиру или же грозят поселить чужую семью. Для меня это — смерть. Я понимаю, другие живут хуже, квартирный вопрос стоит остро. Но я ведь тоже человек...» Были письма прямо противоположного характера: «Мы с семьей ютимся в... а гражданин имярек занимает...»

Говорят, закон не может обеспечить человеку счастье, но он обязан свести к минимуму несчастье. Где та «золотая середина», которая бы была для всех максимально приближена к справедливости? Ее-то и искал законодатель, отрабатывая каждую букву проекта нового закона о жилье.

Президиум Верховного Совета СССР поручает правительству разработку проекта. Следуют поручения Министерству юстиции СССР, ряду других центральных министерств и ведомств, Прокуратуре и Верховному Суду, Госстрою и Госплану; обращение к ВЦСПС и Академии наук СССР высказать свои соображения. Изучаются выступления печати, письма трудящихся, результаты проверок разного рода квартирных конфликтов. Одновременно Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства по поручению Министерства юстиции знакомится с опытом регулирования жилищной проблемы в братских социалистических странах. Запрашиваются мнения союзных республик.

Задействован, как видите, огромный механизм. Солидные тома, которые я листаю, содержат переписку по каждому положению будущего закона. Это сухие, официальные бумаги. Но за ними скрыта без преувеличения борьба страстей, интересов различных ведомств, учреждений, предприятий.

Судите сами, вернувшись к письму женщины, которое приведено ранее. Оно и подобные ему, а также прямо противоположные по требованиям изучаются юристами, экономистами, социологами, партийными, советскими и хозяйственными работниками. Попробуйте взвесить все на «весах справедливости», государственного интереса и так понятного каждому желания человека, чтобы не ломали уклад его жизни.

Закрепить право пользования той площадью, которую имеешь, независимо от размеров? Это кажется справедливым.

Но рядом живет семья, где на человека приходится 3—4 метра. Разве не кажется справедливым «поделиться»?

Допустим, надо закрепить площадь любого размера, но за излишки брать очень высокую плату — такую, чтобы излишки стали невыгодными. Вроде бы тоже справедливо? Но для пенсионерки это равносильно принудительному выселению.

Каждая точка зрения прекрасно аргументирована. Все правы. Тот самый неразрешимый некогда вопрос: что сперва спасать при пожаре — картину Рембрандта или живую кошку...

Забегая вперед, скажу: нынешнее жилищное законодательство исключило изъятие излишков жилой площади, всякие подселения и уплотнения; установило повышенную плату за излишки, но в минимальных, необременительных размерах. Это и сейчас вызывает нарекания тех, кто живет стесненно. Но государство видит пути решения вопроса в еще большем развитии и без того гигантского жилищного строительства, а не в том, чтобы ущемить права человека, стеснить его, ухудшить благосостояние.

Однако в тот период подготовки закона, на котором мы остановились, кипели споры и страсти.

Документы... письма... отчеты... справки... Только список адресов ведомств и учреждений, куда послан законопроект, занимает с десяток страниц. Около десяти раз ходил проект из центра на место и обратно — согласовывался. Результаты одного только «согласования» изложены на 150 машинописных страницах. И это отнюдь не бюрократическая переписка — за каждым листком жизнь людей.

Ну, скажем, вопрос о ведомственных домах и квартирах... Предприятие построило дом для своих рабочих и служащих. При приеме на работу человеку говорят: квартира ведомственная, получаешь ее вне всякой исполкомовской очереди, пользуйся, пока у нас работаешь. Если же уйдешь по собственному желанию... извини... нам придется брать нового работника, ему нужно жилье. Человек соглашается... Все кажется нормальным и справедливым: расторг трудовой договор — освободи ведомственную жилплощадь. Но... в который уже раз это «но»! Несколько лет проработал, обзавелся семьей. Предложили лучшую работу или вдруг не сложились отношения на старой... или... да мало ли какие причины заставляют хорошего работника, отнюдь не лодыря или летуна, сменить место работы. Но у него налажен быт, сложилась семья. Куда же страгиваться? А условия договора были жесткими — освобождай помещение. Справедливо ли это? Тем более взамен предприятие не обязано предоставлять жилплощадь. Конечно, из общего правила делались изъятия. Возникали конфликты, шли жалобы, затевались судебные тяжбы. Исключения делались для семей с малолетними детьми, беременных женщин и т. д. и т. п. Да и просто-напросто, даже имея на то право, не выгонит же администрация семью на улицу... Ей это не позволит тот же орган Советской власти. Право вступило в явное противоречие с реальной жизнью.

Да, но как же быть предприятию? Оно требует: есть четкое положение о ведомственном жилом фонде, и оно должно выполняться.

Местный Совет народных депутатов возражает: люди не станки, которые за ненадобностью можно выбросить из цеха, заменив новыми.

Вот и ходил проект закона сверху вниз и снизу вверх, обрастая замечаниями, поправками, заключениями, возражениями. Наконец, проект закона можно передавать в Верховный Совет СССР. Однако в процессе работы стало ясно, что нецелесообразно принимать Закон о праве на жилище. Выяснилось, что республики имеют свои особенности, квартирный вопрос в Таджикистане нельзя решать точно так же, как в Эстонии. Конечно, основные принципы должны быть едиными для всего Союза, но местные особенности игнорировать нельзя. Так, допустим, в проекте было предусмотрено, что норма жилой площади устанавливается каждой союзной республикой исходя из своих возможностей. Но — устанавливал закон — она не может быть ниже 9 квадратных метров на человека. Это положение республики нарушить не вправе.

Поэтому родилась идея принять Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в каждой республике на этом фундаменте ввести жилищный кодекс. В Верховном Совете СССР с этим предложением согласились. Здесь была создана рабочая группа при депутатских постоянных комиссиях, которая тщательно изучила как сам проект Основ, так и замечания на него депутатов, организаций, отдельных граждан. Таких замечаний и соображений было более 20 тысяч.

За год до обсуждения на сессии Верховного Совета СССР проект Основ жилищного законодательства был опубликован в центральной и республиканской печати для обсуждения общественностью. Оно происходило очень активно, заинтересованно, конструктивно. Заняло бы много места рассказывать о всех поступивших предложениях и замечаниях, о том, какие из них были приняты, а какие отвергнуты. Но факт тот, что общественное мнение подсказало много существенных поправок и уточнений.

Так, например, Комиссии законодательных предположений и комиссии по жилищно-коммунальному хозяйству и бытовому обслуживанию обеих палат Верховного Совета СССР после окончательного обсуждения сочли необходимым включить в законопроект новую статью (ст. 7), в которой устанавливались основные жилищные права и обязанности граждан; был уточнен перечень лиц, имеющих право на первоочередное получение квартир; уточнены положения об учете жилищного фонда, обмена жилыми помещениями и т. д.

Мы, однако, не подвели итоги «спору» между ведомствами и Советами народных депутатов относительно ведомственного жилого фонда, точнее, о его статусе, о праве предприятия требовать освобождения квартиры, если его работник по собственной инициативе расторгает трудовой договор. Помните? Так вот, итог этому «спору» был подведен в докладе Первого заместителя Председателя Совета Министров СССР на пятой сессии Верховного Совета СССР десятого созыва. Докладчик тогда сказал:

— В процессе подготовки проекта Основ были рассмотрены предложения о сохранении действующего порядка, согласно которому рабочие и служащие, прекратившие трудовые отношения с предприятиями и организациями важнейших отраслей народного хозяйства, могут быть выселены из принадлежащих этим предприятиям и организациям домов без предоставления жилой площади. Эти предложения были отклонены, поскольку они не соответствуют Конституции СССР.

На той сессии Верховного Совета СССР были приняты ныне действующие Основы жилищного законодательства. В республиках вслед за тем были приняты жилищные кодексы. Это создало надежную правовую основу для дальнейшего развития жилищного хозяйства и обеспечения сохранности жилищного фонда, справедливого распределения жилья, для более широкого участия трудовых коллективов и общественности в этом жизненно важном для каждого человека вопросе.

Как видим, путь этого законодательного акта был долог. Рожденный потребностями жизни, нуждами людей, он был необходим. Он вобрал в себя все то большое количество нормативных актов, в основном республиканских, которые действовали, хотя утратили свой смысл, противоречили друг другу и самой жизни. Понятно, жилищная проблема не снята, но она регулируется в условиях сегодняшнего времени наиболее целесообразно.

Депутаты на той сессии единогласно приняли Основы жилищного законодательства. Но мы попытались показать, как шел закон к этому единодушному одобрению.

И это не исключение. В каких-то случаях более короткие пути, и тем не менее достаточно сложные, проходят все важнейшие законопроекты. Приведу некоторые примеры.

Когда готовился проект нынешней Конституции СССР, то он был вынесен на всенародное обсуждение. Свыше 140 миллионов человек, то есть более четырех пятых взрослого населения страны, участвовало в нем. Около 400 тысяч предложений о поправках к отдельным статьям, об улучшениях формулировок поступило в законодательные органы.

Когда обсуждался в печати проект Основ лесного законодательства, поступило около 3 тысяч предложений. Столько же предложений пришло на проект Основ водного законодательства. Обсуждение проекта Основ земельного законодательства в цифровом выражении вызвало такую же активность. А когда обсуждался проект Основ законодательства о браке и семье, только в адрес постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР пришло свыше 7 тысяч писем, да в газету «Известия» более 8 тысяч.

А всему этому каждый раз предшествовала та большая работа специалистов, руководящих работников ведомств и правительств союзных республик, юристов, общественных деятелей, которая шла при подготовке Основ жилищного законодательства и о которой было рассказано более подробно.