ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Жайкбаев Жанбек Садыкович, канд. юр. Наук

Прежде чем приступить к непосредственному анализу законодательства субъектов РФ важно разобраться с самой категорией «законодательство».

Термин «законодательство» неоднозначно понимается в теории права, а отсутствие его единого нормативного закрепления создает практические трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативных правовых актов. Поэтому определение понятия законодательства является не только важной теоретической, но и сугубо практической проблемой.

Можно выделить два основных подхода к пониманию законодательства: в широком и узком смысле. Долгие годы в теории и на практике при функционировании командно-административной системы руководствовались широким пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных актов [11, 416; 1, 215]. Но с изменениями в государственно-правовой и других сферах общественной жизни изменились и подходы к пониманию законодательства. Так, например, современная позиция проф. С.С. Алексеева содержит принципиально иной подход по сравнению с прежним, когда он включал в систему законодательства все нормативные, вспомогательные и производные акты правотворчества, Теперь он понимает под законодательством «всю совокупность законов, действующих в стране», но допускает возможность включения в состав законодательства иных нормативных актов, если они изданы в порядке делегирования законодательных правомочий иным органом государства [2, 33].

Действительно, широкое понимание законодательства, объединяющее в единое целое и законы, и подзаконные акты, принижает роль закона, создает почву для его подмены управленческими решениями. Поэтому, аргументируя отказ от широкой трактовки законодательства, Ю.А. Тихомиров отмечает, что теперь «понятие «законодательство» оправданно рассматривать в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов» [11, 108]. Надо отметить, что и в современном понимании законодательства в узком смысле существуют различия: это либо отнесение к законодательству только законов (при этом под законом подразумеваются Конституция, конституционные и иные законы [1, 108]), либо только нормативных актов высшего органа законодательной власти. Так, по мнению Р.З. Лившица, законодательством «в соответствии с узким пониманием являются только законы и другие законодательные акты (постановления), принимаемые парламентом» [7, 112]. В.К. Бабаев представляет законодательство как совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления [3, 313]. Такой же точки зрения придерживалась в конце 70-х годов и С.В. Поленина, утверждавшая, что законодательство составляют только акты высшего представительного органа и Правительства [8,4-5]. Здесь надо иметь в виду происшедшие в дальнейшем структурные политико-правовые изменения, а именно - введение института президентства в нашей стране. Согласно ст. 90 Конституции РФ, Президент издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить законам. Указы Президента не являются строго подзаконными актами (имеет место и другая позиция: указ Президента определяется как «подзаконный акт, обладающий после федерального закона наибольшей юридической силой» [5, 88]), ибо Конституция не требует их издания «на основании и во исполнение законов». По существу, Президенту предоставляется право своими указами устанавливать нормы законодательного уровня, т. е. восполнять пробелы в законе [12, 195]. Таким образом, в данное понимание законодательства включается также нормативные указы Президента РФ.

Положение усугубляется и тем, что официальный сборник, где публикуются кроме законов и указы Президента, и постановления Правительства, называется «Собрание законодательства Российской Федерации».

Следовательно, можно выделить несколько толкований термина «законодательство»: 1) это вся совокупность издаваемых в государстве законов и подзаконных нормативных правовых актов; 2) это совокупность нормативных правовых актов высшего законодательного органа, Президента РФ и Правительства РФ (либо совокупность законов, указов Президента и постановлений Правительства); 3) это совокупность всех нормативных актов высшего органа законодательной власти; 4) это совокупность только законов.

Существует также точка зрения, исходящая из федеральной структуры устройства государства: в понятие «законодательство» включаются нормативные правовые акты соответствующих государственных органов субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, с этим можно согласится, и вот почему.

Новые подходы к решению проблем государственного устройства и распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами четко обусловили появление двух уровней в правовом регулировании:

1)            федеральное законодательное регулирование; 2) законодательное регулирование субъектов Федерации. Конституция РФ 1993 г. признала равноправие субъектов Российской Федерации и установила, что вне пределов ведения Федерации и ее совместного с субъектами Федерации ведения не только республики, но и края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. К федеральному законодательству относят следующие нормативные право-

вые акты: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств). К законодательству субъектов РФ относят: конституцию субъекта Российской Федерации, устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; законы субъекта Российской Федерации; иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

Как видим, решение вопроса, связанного с определением понятия законодательства, представляется сложным и в теоретическом, и в практическом плане. Сегодня пока нельзя сказать однозначно, что следует пользоваться только понятием законодательства в самом узком смысле (как совокупностью законов) и полностью отвергать другие варианты. В ближайшее время избавиться от широкого понимания законодательства практически невозможно, поскольку Сводом законов предполагается охватить не только собственно законы, но и нормативные указы Президента и постановления Правительства. В таких условиях необходимо постепенное движение к однозначному толкованию термина «законодательство» от широкого к узкому.

Наиболее обоснованным с научной точки зрения, на наш взгляд, было бы понимание законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов, а не только законов. В пользу такого решения можно привести, по меньшей мере, следующие доводы.

Во-первых, правотворческая и правоприменительная практика не может обойтись без краткого (из одного слова) термина, обозначающего всю совокупность нормативных правовых актов. И эта многолетняя практика не нашла и, видимо, уже не найдет иного термина, кроме как «законодательство». Практика, которая, как известно, является критерием истины, сама ориентирована на использование термина «законодательство» в широком смысле, т.е. как совокупности нормативных правовых актов.

Во-вторых, термин «законодательство» используется в широком смысле в большинстве нормативных правовых актов.

В-третьих, от широкого понимания законодательства авторитет и значение собственно законов ничуть не уменьшаются (как иногда утверждается в литературе). Юридическая сила закона обеспечивается не терминологией, а четкими, ясными законодательными положениями. Любой нормативный правовой акт — и законодательный, и подзаконный — должен быть авторитетным и должен исполняться.

В-четвертых, известная условность термина «законодательство» при его широкой трактовке не должна смущать. Сам термин «закон» имеет как узкое значение (нормативный правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и широкое (нормативный правовой акт вообще). Термин «законодательство» сформировался задолго до того, как в России термин «закон» получил узкоспециальное значение.

Само понятие «закон» имело в дореволюционной юридической литературе иной смысл, нежели теперь (сейчас дают примерно такое определение: «закон -нормативный акт, принимаемый в особом порядке по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни и обладающий высшей юридической силой»), Например, Н.М. Коркунов определял: «закон в широком смысле есть всякая устанавливаемая органами государственной власти юридическая норма» [6, 362]. Под законом понимался не документ, а предписание, иногда даже любое предписание, исходящее от государственной власти. В тоже время большинство авторов все же различают закон как предписание, которое исходит от верховной власти, и указ, или административный указ, или административное распоряжение [6,365] (в современной терминологии - подзаконный нормативный акт). Иногда в понятие «закон» вкладывается и довольно широкий смысл - в качестве закона представлялась норма, установленная и обеспеченная любым (не только государственным) внешним авторитетом - церкви, университета, земства, городской думы ит.д. [13,111-112]. Здесь же указывались особенности российского законодательства.

Очень важно, чтобы и наука, и законодатель (сначала наука, а вслед за ней законодатель) скорее выработали и закрепили единое решение проблемы. В тех случаях, когда состав законодательства в целом или какой-либо его части не установлен, при толковании использованного в правовом акте термина «законодательство» следует исходить из смысла и контекста правового акта и состава законодательства соответствующей отрасли права (например, согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации гражданское законодательство включает только федеральные законы, а согласно ст. 5 Трудового кодекса трудовое законодательство составляют федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативные правовые акты субъектов Федерации, акты местного самоуправления и локальные нормативные акты).

Под законодательством субъекта Федерации, по нашему мнению, следует понимать совокупность законов и иных нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Применительно к отдельным видам субъектов Российской Федерации региональное законодательство может обозначаться как полными точными терминами, так и краткими, например: «законодательство республики» — «республиканское законодательство», «законодательство края» — «краевое законодательство», «законодательство области» — «областное законодательство», «законодательство города федерального значения» — «городское законодательство», «законодательство автономной области» — «областное законодательство», «законодательство автономного округа» — «окружное законодательство».

Законодательство субъектов Федерации - новый правовой феномен, поэтому как с теоретической, так и с практической точки зрения важны вопросы: какими сущностными характеристиками обладает законодательство субъекта Федерации и какое место это законодательство занимает в правовой системе Российской Федерации?

По нашему мнению, можно выделить следующие параметры законодательства субъекта Федерации:

Законодательство субъекта Российской Федерации - это неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации.

Одним из наиболее заметных процессов современной российской государственности является бурное развитие законодательства субъектов Российской Федерации.

Закон субъекта Российской Федерации - принципиально новое понятие, которое не знало аналогов и не закреплялось ни в одной из конституций России. После того как Федеративный Договор, а затем и введенная в действие в 1993 году Конституция Российской Федерации установили право субъектов РФ осуществлять в пределах своего ведения собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных

правовых актов, а так же возможность иметь свою Конституцию (Устав) и законодательство, появились основания говорить о формировании правовых систем субъектов Российской Федерации. Впервые в истории России возникло многоуровневое правовое пространство, в котором в качестве самостоятельного регулятора общественных отношений выступают органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ.

Раньше десятилетиями все сферы общественных отношений субъектов регулировались исключительно сверху. Законодательство в то время имели только автономные республики и оно, по сути, было номинальным, реально не влияющим на жизнь. Причем не только государственные правовые акты, но и ведомственное нормотворчество союзного и федерального (российского) уровня было поставлено над законами автономных республик. У последних практически не оставалось простора для самостоятельного законодательства. Края, области и другие (будущие субъекты РФ) вообще не осуществляли на своем уровне правотворческую деятельность и при формировании своих правовых систем на начальном этапе не имели практики издания подобных актов. Сложность их правотворческой деятельности заключалась в том, что когда они начали этот процесс, то на начальном этапе шли методом проб и ошибок. Принимали в след за Федеральным Собранием Российской Федерации действительно нужные, но финансово не обеспеченные законы, которые, естественно, не могли работать в полную силу. Иногда шло повторение федерального законодательства. Многие важные законы федерального уровня отсутствовали. Но необходимо было в кратчайшие сроки определить компетенцию органов государственной власти субъекта РФ. Историческая миссия законодательных (представительных) органов первого созыва заключалась еще и в том, что им надо было разработать и принять основополагающие законы о системе организации законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ.

Анализируя правотворческий опыт субъектов РФ, можно определить законодательство субъекта Российской Федерации как органическую часть законодательства Российской Федерации, представляющую собой относительно самостоятельную систему (совокупность) нормативных правовых актов, принятых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъекта РФ или населением путём всенародного голосования по вопросам, находящимся в исключительном ведении субъектов РФ, и по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, призванных урегулировать общественные отношения в субъекте РФ с учетом комплекса местных территориальных и социальных условий.

Системность законодательства субъекта Российской Федерации.

В доказательство этого тезиса можно отметить, что в большинстве субъектов РФ уже сформирован необходимый нормативно-правовой массив, обладающий такими качествами, как взаимосвязанность, целостность, структурированность и иерархичность.

В исследованиях встречаются различные определения массива законодательства субъектов Российской Федерации. Утверждается о наличии в субъектах Федерации «системы нормативных правовых актов», «системы законодательства» и даже «правовой системы». Примечательно, доктринальные конструкции весьма активно используются в законодательстве субъектов Федерации. Так, в Законе Свердловской области «О правовых актах Свердловской области» применяется термин «система законодательства». Согласно Уставу Ульяновской области «нормативную правовую систему области образуют Устав области, законы области и иные нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления области». При этом в региональном законодательстве нередко смешиваются понятия «правовая система» и «система нормативных правовых актов».

Анализ показывает, что в субъектах Федерации сложилась определенная совокупность правовых актов, которые отличаются по своей юридической природе. Конституция, устав, закон, постановление, договор, распоряжение и т. д. составляют многообразие правовых актов субъектов Федерации. Вместе с тем это не просто набор или состав актов. Все они находятся во взаимосвязи между собой, в определенном соподчинении. Правовое акты субъектов Федерации, на наш взгляд, образуют систему, в которой можно выделить следующие уровни: законодательство (Конституция (Устав) и законы субъекта Федерации); договоры и соглашения (международные и национальные); подзаконные правовые акты. В тех субъектах Федерации, где учреждены и действуют конституционные (уставные) суды, общую картину правовых актов дополняют решения данных органов конституционного правосудия. Полагаем, что совокупность правовых актов субъектов Федерации выступает в качестве элемента (подсистемы) единой системы правовых актов субъектов Федерации и может быть обозначена как «система законодательства».

Относительная самостоятельность законодательства субъекта Российской Федерации.

Это положение основывается на том, что право самостоятельного правового регулирования, закрепленное в Конституции РФ, невозможно без собственной, самостоятельной системы законодательства, причем самостоятельной относительно, т.к. эта система самостоятельна в сфере исключительной компетенции субъекта РФ, в сфере же совместного ведения приоритет остается за Федерацией.

Если затронуть количественную характеристику законодательства субъектов РФ, то можно отметить, что, например, в 1998г. его объем составлял 60% от объема всего законодательства РФ. Остается надеяться, что рост количества законов повлечет за собой и соответствующий рост качества законодательства.

Качество законодательства определяется качеством каждого из составляющих его нормативных правовых актов и качеством законодательства в целом как системного образования.

Качество нормативного правового акта — это совокупность его свойств (характеристик). Оценка качества нормативного правового акта должна осуществляться исходя из степени его соответствия требованиям к нормативному правовому акту, которые целесообразно закрепить нормативно.

Основные требования к нормативным правовом актам субъектов Российской Федерации можно сформулировать следующим образом. Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации должен:

1)            регулировать отношения, которые по своему характеру могут быть подвергнуты правовому регулированию и нуждаются в нем,

2)            регулировать отношения, относящиеся к правотворческим полномочиям субъекта Российской Федерации, и соответствовать правотворческим полномочиям органа государственной власти данного субъекта Российской Федерации;

3)            соответствовать виду (форме) нормативного правового акта, который орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе издавать для правового регулирования данных отношений;

4)            соответствовать Конституции Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, иным нормативным правовым актам Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также международным договорам, договорам (соглашениям) субъекта Российской Федерации, которые обладают более высокой юридической силой;

5)            иметь необходимые системные связи с федеральным законодательством и законодательством данного субъекта Российской Федерации;

6)            обеспечивать в совокупности с другими нормативными правовыми актами необходимую степень системности, полноты и детализации правового регулирования соответствующих отношений;

7)            соответствовать требованиям разумности, справедливости, нравственности, другим общечеловеческим и правовым принципам;

8)            содержать экономически обоснованные, реально исполнимые, не противоречащие друг другу нормативные положения;

9)            предусматривать в совокупности с другими нормативными правовыми актами организационные, финансовые, правовые и иные средства обеспечения (механизм реализации) содержащихся в акте нормативных положений;

10)         соответствовать требованиям законодательной техники.

Указанные требования применимы также и к нормативным правовым актам федерального и муниципального уровня (конечно, с учетом поправок, связанных с региональными особенностями нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации).

Анализ качества регионального законодательства, созданного за начальный период его формирования (в 1995-2000 гг.), дает основание для общего вывода о его недостаточно высоком уровне.

Можно выделить следующие основные недостатки регионального законодательства.

1.            Недостаточная системность в формировании регионального законодательства. Уже принятые законы и планы (программы) законопроектных работ свидетельствуют об отсутствии у регионального законодателя четкого представления о том, какую систему законодательства он строит, из каких отраслей (разделов, блоков) эта система должна состоять, каков набор законов в каждой отдельной отрасли законодательства, наконец, какие законы должны приниматься в первую очередь, какие — во вторую, какие — в третью, а какие вообще могут не приниматься.

2.            Регулирование региональными законами вопросов, находящихся вне предметов ведения и полномочий субъектов Федерации. Часто это делается путем обширного и неоправданного дублирования федеральных законов. Принятие региональных законов, неоправданно дублирующих федеральное законодательство, приводит к загромождению и запутыванию законодательного массива, его неопределенности и противоречивости, а в конечном счете — к снижению авторитета региональных законов, эффективности правового регулирования и уровня законности.

3.            Противоречивость регионального законодательства. Создается впечатление, что региональный законодатель, принимая очередной закон, забывает, какие законы он принял ранее. 4.Недостаточный технико-юридический уровень регионального законодательства.

Проблема качества законов актуальна и на федеральном уровне. Федеральное Собрание Российской Федерации имеет возможность привлечь к разработке законопроектов творческий потенциал всей России. И, тем не менее, многие федеральные законы несовершенны. Для субъектов Российской Федерации проблема качества законов значительно актуальнее. Ведь им приходится творить законы практически на чистом месте, без должного опыта законотворческой деятельности и при остром дефиците квалифицированных специалистов, имеющих навыки законопроектных работ [4, 115-119].

Одним из важнейших требований к региональным нормативно-правовым актам является вопрос их соответствия Конституции РФ. Однако на данном этапе нет единого, достаточно обоснованного порядка правовой экспертизы, обеспечивающего должное соответствие региональных нормативно-правовых актов вышеуказанным требованиям. В отношении проектов учредительных документов субъектов РФ существует мнение о наделении Конституционного суда РФ функцией предварительного конституционного контроля. В соответствии с этой логикой следовало бы наделить подобными функциями специальные органы государственной власти регионального уровня, например, Уставные суды, управления юстиции и т.д. Другим инструментом устранения неконституционное™ региональных нормативно-правовых актов может и должна стать комплексная экспертиза (юридическая, экономическая, лингвистическая, социальная и т.д.) законов.

Очевидно, что уже давно назрела необходимость принятия Федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации», нормы которого в числе прочего должны:

-              определить виды и единую систему нормативноправовых актов, а также их соотношение между собой как на федеральном, так и на региональном уровнях;

-              определить порядок разграничения нормотворческих полномочий в сфере совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами как по отдельным предметам совместного ведения, так и по определенным Конституцией РФ отраслям законодательства. Определенного статутным федеральным законом в сфере разграничения предметов ведения и полномочий принципа опережающего нормотворчества субъектов РФ с последующим приведением региональных нормативно-правовых актов в соответствие с федеральным законодательством явно недостаточно;

-              закрепить в консолидированном виде совокупность нормативных требований, определяющих качество правовых актов как федерального, так и регионального уровней.

Признание наличия собственной системы законодательства субъектов Российской Федерации ставит проблему соотношения системы законодательства субъекта Федерации с системой законодательства Российской Федерации. Такое соотношение сегодня нельзя представлять однообразно и заявлять, что законодательство субъекта РФ должно соответствовать законодательству федеральных органов власти [9,18]. Даже поверхностное изучение ст. 76 Конституции РФ позволяет сказать, что нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, изданные вне пределов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обладают верховенством по сравнению с актами федеральных органов власти.

В теоретическом плане важно подчеркнуть, что сфера законодательствования субъекта Российской Федерации довольно широка, она ограничена не фактом наличия законодательных актов федеральных органов власти, а предметом ведения федеральных органов власти. Правильное понимание понятий «предмет ведения Российской Федерации», «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» и умелое оперирование этими категориями являются еще одной новеллой, порожденной федеративным устройством Российской Федерации. Отсюда и соотношение системы законодательства Российской Федерации и системы законодательства субъекта Российской Федерации вряд ли может быть правильно осмысленно, если мы постоянно не будем обращаться к этим новым для нашей юридической науки понятиям.

Соотношение регионального и федерального законодательства, на наш взгляд, характеризуется следующими основными положениями.

Конституция и законы Российской Федерации, другие федеральные нормативные правовые акты, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеют прямое действие на территории субъектов Российской Федерации.

Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным нормативным правовым актам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если закон или иной правовой акт субъекта Российской Федерации полностью или частично противоречит федеральному правовому акту, принятому по предмету ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то действует федеральный правовой акт.

Федеральное законодательство подлежит применению на территории субъекта Российской Федерации независимо от ссылки на него в законах и иных нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации.

Федеральные нормативные правовые акты, принятые по предметам ведения субъектов Российской Федерации, действуют на территории субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.