О.Ю. Винниченко, доцент КГУ

В зарубежной социологической, юридической литературе эта проблема разработана очень основательно. Под бюрократией подавляющее большинство авторов вслед за М. Вебером понимают тип идеальной рациональной организации, который характеризуют:            эффективность

административных действий, достигаемая за счет специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей; иерархическая система контроля и подчинения должностных лиц: безличностные отношения, основанные на зафиксированных законах и правилах, определяющих принятие решений; отделение административных функций от собственно средств управления /1/. Придавая большое значение этому феномену в контексте теории модернизации, западноевропейский социолог Р. Торстендаль считает, что в XX столетии бюрократизация приобрела новые формы и вступила в новую фазу, «что позволяет рассматривать ее как одну из основных тенденций развития государства за последние сто лет». При этом автор отмечает значительное сходство процессов бюрократизации в различных типах стран и политических режимах /2/. Иначе сказать, признается всеобщий, глобальный характер явления.          ..             . .

Американский политолог, специалист по изучению политической системы в СССР, Альфред Мейер в монографии, изданной еще в 1965г., по отношению к российской бюрократии употребляет термин «бюропаталогия». Советская бюрократия, по его мнению, приобрела приблизительно с 1930 г. «характер правящей бюрократии - самоопределяющейся и самоподдерживающейся правительственной службы, не ответственной ни перед кем». Тем самым подчеркивается относительная самостоятельность, независимость бюрократии в СССР /3/. Развивая эти идеи, историк Дж. Гетти (1999 г.) исследует сложную эволюцию взаимоотношений И.В. Сталина и номенклатуры. Несмотря на то, что он является сторонником концепции слабости и неэффективности государственного управления в 30-е годы, Дж. Гетти признает наличие самостоятельных интересов у советской бюрократии, их столкновение с интересами «вождя всех народов» /41.

Отечественная историография проблем бюрократии едва насчитывает десять лет. Первые работы, посвященные данной проблематике, появляются на волне перестройки с ее публицистическим пафосом, острой критикой сталинского режима. Понятие «бюрократия» здесь рассматривается как, «социальный организм-паразит на всем протяжении своего исторического существования, результат социально-классовых антагонизмов и противоречий и материализация политического отчуждения» /5/. Подобная трактовка основана в значительной степени на обыденной ассоциации бюрократии с формализмом, канцелярщиной, рутиной, служебной волокитой.

Позднее, в 30-е годы, появляются более серьезные работы, в которых была предпринята попытка осмыслить феномен советской номенклатуры с использованием не только теоретических схем, родившихся на волне перестройки, но и конкретных исторических данных /6/. Здесь отечественные авторы в трактовке понятия «бюрократия» уже приближаются к своим зарубежным коллегам, высказывая идею об отсутствии уникальности в развитии советской номенклатуры. Партийная номенклатура, подчеркивают они, не являлась дьявольским изображением И.В. Сталина или кого-либо из его окружения /7/.

Особенностью этих исследований, как зарубежных, так и отечественных, было изучение проблем бюрократизации в основном на материалах высших партийных органов (ЦК, ЦКК ВКП(б)), а также на материалах высших эшелонов государственной власти (СКОС СССР и РСФСР, съезды Советов, ЦИК СССР, ВЦИК и др.). Местная номенклатура (преимущественно советская), равно как и кадровая политика по отношению к этому социальному слою управленцев, изучены лишь в незначительной степени.

Итак, при исследовании проблем советских кадров местных органов власти следует исходить из таких теоретических положений, как:

-              в основе изучения - классическое определение понятия «бюрократия», наличие которой было обязательным для всех социумов при переходе от традиционного общества к индустриальному;

-              советская номенклатура - перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, .утверждались и отзывались партийным комитетом - от райкома, горкома до ЦК ВКП (б). Допустимо употребление этого термина для обозначения советской бюрократической корпорации;

-              бюрократия в СССР 30-х годов имела свои специфические черты, которые проявились, прежде всего, в неподконтрольности ее действий со стороны населения, в большом влиянии номенклатуры на государственные и общественные органы управления, на жизнь советского государства;

-              номенклатурное корпоративное право в СССР отличалось от своих аналогов в корпоративных государствах древнего мира и средневековья «чистой» формой, свободной от сословных, наследственных, частнокапиталистических и иных юридических ограничений. Это позволяло правящему режиму кооптировать в свой состав «подходящие кадры» из любого социального слоя общества;

-              социальный слой высших номенклатурных работников в СССР 30-х годов имел уже сформировавшиеся собственные интересы (произошла самоидентификация), которые не всегда совпадали с интересами диктатора И.В. Сталина.

Основы кадровой политики 30-х годов сформулированы, прежде всего, в работах И.В. Сталина. Ведущим идеологическим тезисом того времени была необходимость усиления государственной власти («отмирание государства придет не через ослабление государственной власти, а через ее максимальное усиление».../8/). Это положение напрямую было связано с идеей о возрастании субъективного фактора в эволюции российского общества («роль так называемых объективных условий свелась к минимуму, тогда как роль наших организаций и их руководителей стала решающей, исключительной» /9Г). Повышению роли номенклатуры в жизни общества способствовал переход от коллегиального управления к управлению единоличному («...требуется, чтобы наши объединения перешли от коллегиального управления к управлению единоличному» /10/). Это безусловно увеличивало возможность контроля за исполнением директивных указаний и эффективность управленческих действий.

При комплектовании штата организаций, вопросы идеологии, преданности политической линии становились на первое место, отодвигая вопросы управления, профессионализма и практического опыта служащих. Широко была распространена практика назначения на посты по партийноклассовому принципу. Не вызывала сомнений эффективность «...снятия с постов нарушителей решений партии и правительства... и выдвижения на их место новых людей - людей дела, способных обеспечить конкретное руководство порученной работой и укрепление партийно-советской дисциплины» /11/. Это был своего рода призыв к нижестоящим рядам управленцев сделать шаг наверх по служебной лестнице.

В качестве средства, повышающего эффективность работы управленческого аппарата, И.В. Сталиным предлагалась массовая борьба с проявлениями бюрократизма (в обыденном понимании), с обезличкой в работе и уравниловкой в зарплате, а также признавалась острая необходимость повышения образовательного уровня руководящих работников («бюрократизм и канцелярщина аппаратов управления; функциональное построение организаций и отсутствие личной ответственности; обезличка в работе и уравниловка в системе зарплаты; отсутствие систематической проверки исполнения; боязнь самокритики - вот где источник наших трудностей /12/. «Пока среди нас, среди большевиков, не будет достаточного количества людей, хорошо знакомых с вопросами техники, экономики, финансов, у нас не будет действительного единоначалия»)/13/.

История советской номенклатуры берет свое начало с 1917 г., однако основной номенклатурный принцип (назначение партийных кадров на государственные и общественные посты) широко стал применяться с 1923 г. в связи с реформой кадровой политики. Именно с этого времени устанавливался строгий порядок учета и распределения коммунистов, управленцев высшего и среднего звена властных структур, назначенных сверху по согласованию с секретариатом ЦК ВКП(б) и ОПТУ.

Сначала было два списка: Номенклатура № 1 и Номенклатура № 2. К первой были отнесены должности, назначение на которые производилось только постановлением ЦК, ко второй - с согласия Орграспредотдела ЦК. Затем дополнительно к Номенклатуре № 1 ввели список «выборных должностей», «установив утверждение по ним через специальные комиссии, выделенные ЦК для проведения соответствующих съездов и собраний». То есть еще до того, как кто-либо и куда-либо будет избран (делегат или депутат, народный заседатель в суде или профсоюзный, комсомольский работник и т.д.). Подбор и назначение на должности, не входившие в Номенклатуры № 1 и № 2, должны были производиться по спискам, устанавливаемым каждым государственным учреждением по согласованию с Орграспредотделом ЦК. Они получили название Номенклатура № 3 /14/. В 30-е годы политбюро ЦК ВКП (б) утверждало всех местных партийных работников, вплоть до секретарей райкомов.

С 1925 г. все губкомы и крайкомы ВКП (б) должны были выработать номенклатуру должностей местных органов, назначения на которые производились с утверждением данных партийных органов. Регламентация этого процесса происходила через «Инструкцию о формах согласования назначений и перемещений руководящих работников местных учреждений». Так, в 1939 г. из 4799 человек, входящих в номенклатуру Пермского обкома ВКП (б) руководящих работников партийных, советских и хозяйственных органов, было утверждено на бюро обкома 2584 человека. При этом было подобрано и выдвинуто обкомом на руководящую работу в советские органы 278 человек /15/.

Особое место в кадровой политике 30-х годов занимали чистки местных аппаратов ВКП (б) и Светов, в 1929-30 гг. одновременно с чисткой партийных организаций была проведена чистка государственного аппарата от «чуждых элементов». В постановлении пленума Уралобкома ВКП (б) «О чистке советского аппарата» (май, 1930 г.) так была обозначена ее основная задача: «очистка советского аппарата от чуждых и разложившихся элементов, неспособных и не желающих проводить на деле генеральную линию партии» /16/. Она «превратилась в крупнейшее политическое мероприятие по улучшению госаппарата». На Урале принимали участие в ней около миллиона рабочих и крестьян. Почти везде помещения, где проходили собрания, не вмещали желающих присутствовать. В результате проверки и чистки, по данным на январь 1931 г., было исключено из советских, хозяйственных и кооперативных органов 6921 сотрудников, в том числе из низового звена аппарата - 4806 человек. Взамен их, в советский аппарат было Выдвинуто 1620 человек, из них рабочих с производства - 1100 человек /17/.

Таким образом, заметно было изменение характера чисток 30-х годов по сравнению с предыдущим десятилетием: из внутреннего мероприятия партийных и советских органов они превращались постепенно в широкомасштабные массово-политические кампании. Их размах и степень привлечения населения на протяжении 30-х годов неуклонно возрастали. Многочисленный документальный материал свидетельствует о значительном участии простых граждан в этих массово-политических мероприятиях.

С целью упорядочения кадровой работы по решению президиума ВЦИК при краевых, областных, районных и городских Советах весной 1937 г. создавались сектора кадров. Они должны были курировать все вопросы по назначению, перемещению номенклатурных работников. В этом же году происходят массовые репрессии среди руководителей среднего и высшего эшелонов власти. В результате репрессий второй половины 30-х годов аппарат партийных организаций, советских и хозяйственных органов практически полностью обновился. Как утверждает уральский историк Г.Е.Корнилов, «им на смену пришли молодые энергичные кадры» /18/. Если на 1 января 1937 г. в областных парторганизациях Урала насчитывалось 85998 членов и 37149 кандидатов, то к I января 1938 г. их число сократилось до 80189 членов (на 6,8%) и 36779 кандидатов (на 1%). Среди первых секретарей горкомов и райкомов партии Челябинской области 83% пришли к руководству в 1938-1940 гг., были заменены все заведующие районными земельными отделами, все директора МТС, 36 из 42 директоров совхозов /19/.

На протяжении всех 30-х годов в стране действовала система директивных целеуказаний. Одним из ее основных рычагов являлось исполнение планов-приказов под страхом наказания, репрессий. В связи с этим имелись случаи нежелания быть руководителем, особенно в низовом звене. Архивные документы свидетельствуют о самовольных уходах с поста председателя сельского Совета, об увольнениях по собственному желанию. В 1935 г. по Свердловской области 14 председателей сельсоветов самовольно оставили работу /20/. В Челябинской области за январь-июнь 1937 г. уволилось по собственному желанию и сбежало с работы 15 чел /21/. Помимо сложных условий труда, репрессий, нежелание председателей и секретарей сельсоветов работать объяснялось низкой заработной платой. Специалистом по истории Советов Урала И.Е.Плотниковым отмечается еще в 20-х годах несоответствие оплаты труда работников сельсоветов уровню цен и вообще прожиточному минимуму /22/. Председатель сельсовета в 1929 - первой половине 1933 г. получал от 55 до 110 р. в месяц в зависимости от тарифного пояса и количества населения в Совете. Такой суммы денег не хватало даже на хлеб и молоко. В центральных государственных органах вопрос о материальном положении советских работников низового звена поднимался неоднократно /23/. Результатом этого было принятие постановления ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1933 г. В соответствии с ним ставки работников сельсоветов повышались в два раза: председателю - от 100 до 200 р., секретарю - от 80 до 160 р. /24/. Но даже двойного повышения оказалось недостаточно для нормального существования людей. В 1935 г. заработная плата ветеринарных и зоотехнических работников в зависимости от образования и стажа составляла в среднем 200-400 р., зарплата председателя сельсовета была приблизительно равна ставкам работников детских садов и дошкольных учреждений /25/. Уже с 1935 г. после отмены карточной системы во ВЦИК вновь стало поступать большое количество писем о необходимости повышения зарплаты работникам райисполкомов и сельсоветов. С 1935 по 1937 гг. была существенно повышена оплата труда рабочих МТС, учителей, врачей, работников райисполкомов. Председатель колхоза в 1937 г. получал вдвое больше денег, нежели председатель сельского Совета. В связи с этим, в фондах райисполкомов и облисполкомов имеется множество прошений работников сельсоветов о материальной помощи. Так, в 1937 г. председатель Язовского сельсовета Ольховского района Челябинской области Н.Н.Долганов просил помочь ему в приобретении пальто за 250 р., так как сам он это сделать не мог (его зарплата - 130 р.). Председатель Яутлинского сельсовета Шатровского района Ядришников, имея оклад 130 р. в месяц, не мог получить этих денег в течение двух месяцев из-за отсутствия денег в кассе Совета. «Бывает, что и кушать нечего...»-, - жаловался он в своем письме. Председатель Жилинского сельсовета П.С.Кубасов и секретарь не получали зарплаты с 1 мая по 1 октября 1937 года (за 5 месяцев) из-за задержки отчислений райфо в сельский бюджет. По такого рода просьбам о помощи райисполкомы выдавали единовременное пособие в размере 150 р. /26/. Работники сельсоветов, местные органы власти, орготдел ЦИК неоднократно обращались в ЦИК СССР с просьбой о пересмотре существующего положения в оплате труда. На 15 мая 1938 г. в Президиум ЦИК СССР и Верховный Совет СССР поступило 224 заявления от председателей и секретарей сельсоветов о повышении им заработной платы /27/. В процессе подготовки проектов положений о сельсоветах РСФСР 1938-1939 гг. этот вопрос поднимался неоднократно в центральных органах власти, но так и не нашел своего решения.

Подобное материальное положение в среде номенклатурных работников 30-х годов сохранялось только по отношению к сотрудникам сельских советов. Этого нельзя сказать про другие категории Советов. На протяжении десятилетия все больше увеличивался разрыв между зарплатой верхних и нижних эшелонов власти. Если в 1934 г. месячная зарплата председателя Свердловского облисполкома составляла 500 р., то к 1940 г., дважды повышаясь (в 1936 г. и 1939 г.) она дошла до 1800 р., то есть увеличение более чем в три раза. Председатели горсоветов и райисполкомов во второй половине 30-х годов получали ежемесячно до 800 р. Это, не считая других привилегий номенклатурных работников, начиная с райисполкома (закрытые магазины-распределители, использование служебного транспорта, бесплатные путевки на отдых, лечение и т.п.). В то время как оклад председателя сельсовета по своему размеру был соотносим с месячной зарплатой дворника (104 р.) и слесаря (225 р.) в облисполкоме 1936 г. /28/.

Образовательный и квалификационный уровни работников Советов 30-х годов были довольно невысоки. Свыше 70% председателей райисполкомов Уральской области в 1933 г. были малограмотными («низшее образование») и 75,9% из них со стажем работы на этой должности до одного года /29/. В сельских Советах положение было еще более сложным. По данным информационного отдела Президиума ВЦИК РСФСР, около 97% председателей и секретарей сельсоветов РСФСР в 1936 г. имели низшее образование. Как отмечал автор одной из статей в журнале ВЦИК, формальная (т.е. засвидетельствованная школьным удостоверением) грамотность в ряде случаев не соответствовала фактической, и «...среди лиц, числящихся получившими низшее образование, есть много таких, которые едва умеют читать и писать» /30/. Среди слушателей школы советского строительства Свердловской области в 1936 г. насчитывалось 27% учащихся, не окончивших начальной школы. Из 512 председателей сельсоветов, прослушавших месячные курсы в 1936 г., 36% были малограмотными /31/. Существующее положение требовало активных действий со стороны органов власти по повышению квалификации и общеобразовательного уровня работников местных Советов.

Обобщив данные архивных источников, можно представить себе социальный портрет управленца, например, председателя райисполкома. Как правило, это был молодой мужчина (96%); член ВКП (б) (100%); выходец, преимущественно, из рабочих или служащих (69,8%); малограмотный или вообще без образования (77%) /32/; со стажем работы на этой должности до одного года (75,9%) из-за частых перемещений на другие должности, «чисток» /33/; с окладом, в зависимости от категории района, 300-350 р. в месяц /34/. В конце 30-х годов социальный облик управленца изменился очень незначительно. Только несколько помолодел состав председателей райисполкомов (в годы «большого террора» пришло новое поколение), а также повысилась зарплата до 750 р.

Итак, бюрократия - это непременный атрибут модернизационных процессов. В России с ее традициями патернализма и особой ролью государства, значение бюрократии многократно усиливается при переходе к форсированной модернизации. Окончательно оформляется пирамида власти во главе с партийными органами.

В этих условиях происходил поиск наиболее эффективных административных форм, видоизменялись за короткое время властные структуры. Неустойчивость положения приводила к противоречивости кадровой политики советского руководства: с одной стороны - повышение требований к профессионализму управленцев (об этом свидетельствует отлаженная система подготовки и переподготовки кадров), с другой - частые перемещения руководителей среднего звена, чистки аппарата, стремление назначать на руководящие должности в первую очередь по партийноклассовому признаку.

События 1937-1938 гг. вполне вписываются в историю местных органов власти не как чрезвычайное явление, но как закономерный, ординарный этап в развитии политической системы. Репрессии среди советских работников низового звена существовали в течение всех 30-х годов. Интересна динамика этого процесса. Представим наглядно властную вертикаль советских органов:

Начало 30-х годов:

-              чем ниже по властной вертикали, тем выше процент сменяемости кадров, в том числе увольнение по политическим мотивам (искривления классовой линии, необеспечение руководства и т.п.);

-              среди причин перемещения - чем выше, тем больше формулировок неполитического характера. Руководящие работники облисполкомов, горсоветов," райисполкомов были в какой-то степени защищены от широкого произвола местных органов ОГЛУ - НКВД и партийных комитетов номенклатурным принципом перемещения кадров: контроль из центра. Этого нельзя сказать про сотрудников сельских советов.

Вторая половина 30-х годов - обратная динамика:

-              чем выше по властной вертикали, тем выше процент сменяемости кадров, в том числе по политическим мотивам. Так, за второе полугодие 1937 г. по Свердловской области сменились:

-              все руководящие кадры облисполкомов;

-              председатели райисполкомов (95,4%);

-              председатели городских и поселковых Советов (56,6%);

-              председатели сельских Советов (33,9%) /35/.

При этом заметно увеличивается участие рядовых граждан СССР в проведении репрессий. Сами же репрессивные мероприятия приобретают статус массово-политических компаний.

Становление советской номеклатурно-бюрократической системы сопровождалось ускоренной дифференциацией внутри социального слоя управленцев. В течение 30-х годов все больше увеличивался разрыв между верхним эшелоном местного руководства и, с другой стороны, -работниками низового советского аппарата. Это проявилось, в первую очередь, в динамике заработной платы, а также в оформлении многочисленных привилегий.

Невысокий общеобразовательный и квалификационный уровни кадров местных органов власти заставили руководство страны уделять большое внимание подготовке советских кадров. К концу 30-х годов на Урале действовала хорошо отлаженная система подготовки и переподготовки советских работников с широким охватом председателей и руководящего состава местных Советов. Вместе с тем, результативность, отдача от нее были не столь высоки из-за большой сменяемости среди работников местных органов власти и малограмотности обучающихся на курсах.