В.А. Коробкина аспирант, УрГЮА

1 февраля 2002 года вступил в силу долгожданный трудовой кодекс Российской Федерации. Его принятие и вступление в силу имеет важное значение не только в деле совершенствования и повышения эффективности правового регулирования трудовых отношений, но позволяет по-новому рассмотреть ряд научно-теоретических вопросов этого регулирования.

Правовое регулирование - довольно сложное явление, со множеством форм, особенностей и проявлений. Эта его особенность определяется богатством содержания общественных отношений, требующих различного характера регулирования. В современной России эта сложность усугубляется многообразием субъектов и сфер правотворчества. Так, даже Конституция РФ. рассматривает в качестве самостоятельных федеральное централизованное регулирование и «собственное правовое регулирование » субъектов Федерации. На практике пышным цветом расцветает ведомственное правотворчество (правовое регулирование). Различают законодательное и подзаконное регулирование. В результате система законодательства как база правового регулирования представляет своеобразный « слоеный пирог», состоящйй из самостоятельных, порою противоречивых, частей.

Прежде всего, противоречия проявляются уже в рамках федерального правового регулирования. Президент, Правительство нередко издают акты, противоречащие федеральным законам, порой внедряются в сферу законодательной регламентации. Руководители министерств и ведомств своими актами зачастую « подправляют» законодательство, при этом внося в него существенные изменения.

Не достигнуто единство и между федеральным и «собственным» правовым регулированием субъектов федерации. Практика показывает, что областные (республиканские) законы зачастую противоречат не только федеральным законам, но даже Конституции РФ. И хотя за последний год сделано немало в плане приведения федерального и законодательства субъектов федерации в соответствие, противоречий здесь еще немало.

Согласно Конституции РФ самостоятельный блок правового регулирования составляет муниципальное самоуправление. Нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления, не входящими в систему государственного механизма, включаются В единую систему нормативных правовых актов. Однако поскольку компетенция местного самоуправления и государственного регулирования           разграничена

недостаточно четко, а муниципальные органы нередко осуществляют те же функции, что и их предшественники - местные советы , их акты часто противоречат актам как субъектов Федерации, так и федеральных органов.

Наконец, существует еще один слой правового регулирования -локальное регулирование. В литературе оно трактуется как «производное от централизованного, регулирование, осуществляемое   посредством

локальных норм, которые принимаются в рамках предприятий, субъектами, осуществляющими управленческие функции и направленными на самоорганизацию и саморегуляцию трудовым коллективом общественных отношений, складывающихся в рамках данного предприятия »/1/.

Отдельные ученые высказывали мысль, что локальное регулирование не является самостоятельным видом правового регулирования, а лишь выступает как дополнение к общегосударственному.

Основой локального правового регулирования являются локальные правовые нормы. Это специфическая разновидность правовых норм, вытекающая из особенностей локального регулирования. Поэтому они обладают рядом признаков, отличающих их от государственных правовых норм общенормативного характера. Вместе с тем это именно правовые нормы.

Авторы, анализирующие локальные нормы, не пришли к общему мнению об их природе и особенностях. Так, по мнению Р.И.Кондратьева, локальная, норма во-первых, как бы синтезирует волю государства и организации, во-вторых, принимается на предприятии и действует в его пределах, в-третьих, конкретизирует общую норму применительно к специфике данного предприятия /2/.

Примерно те же признаки отмечает и В.К.Самигуллин. В своей работе он отмечает, что эти нормы исходят в конечном счете, от государства, гарантируются его принудительной силой, действуют на территории конкретного предприятия и не имеют той степени общности, которая свойственна нормам общегосударственным ( централизованным) /3/.

Достижение юридической науки в данной сфере развила далее Л.И.Антонова, давшая в своих работах более обобщенную характеристику локальных правовых норм. Как полагает автор, эти нормы принимаются предприятием и действуют в его пределах, субъектом их принятия является администрация либо трудовой коллектив, они имеют дополнительный характер к нормам общегосударственным, своим предметом они имеют трудовые, либо организационно-управленческие отношения /4/.

В последние годы специфике локального регулирования посвятила свои работы Т.В.Кашанина, рассматривающая локальные нормы как нормы корпоративные /5/. С подобной трактовкой вряд ли можно согласиться полностью. Безусловно, регулируя отношения внутри коллектива, эти нормы имеют внутриорганизационный (корпоративный) характер. Однако в науке принято под корпоративными нормами понимать не правовые социальные нормы, действующие в пределах конкретной организации, распространяющиеся на ее членов и обеспечивающиеся мерами общественного (а не правового) воздействия 16/.

Как видим, указанные авторы отмечают примерно одни и те же признаки локальных норм. В принципе, с ними можно согласиться. Однако для современного уровня правового регулирования подобной характеристики явно недостаточно. Более того, такая характеристика стала в известной мере тормозить локальное правотворчество и регулирование. Этому есть несколько причин.

Прежде всего, локальные нормативные акты имеют практику регламентации и реализации в условиях социалистической системы хозяйствования, они регулировали отношения, основанные на общественной, государственной собственности. И в изменившихся условиях частнособственнических отношений многие положения явно устарели.

Во- вторых, противоречивость и неточность интерпретации локальных актов возникла и из того, что в законодательстве отсутствовали понятия « локальное правовое регулирование» или « локальные правовые акты», хотя на необходимость нормативного закрепления дефиниции неоднократно указывалось в литературе /7/. Нет определения этих терминов и в справочной литературе, в частности, в «Юридическом энциклопедическом словаре» (М.,1984 г.) и в «Большом юридическом словаре» (М.,1999).

Наконец, есть в рассматриваемых понятиях и недостатки фактического порядка. Так, вряд ли можно говорить, что локальные нормы действуют на территории конкретного предприятия. В отличие от иных правовых норм, действующих во времени, в пространстве и по кругу лиц, локальные нормы в пространстве не действуют, а лишь распространяют свое действие по кругу лиц. Безусловно, нормы локального характера, как и всякие нормы, не персонифицированы. Однако субъект локальной нормы всегда количественно определен:         это коллектив наемных работников,

определенных штатным расписанием, члены товарищества или акционеры акционерного общества. Конечно, в условиях разнообразных форм собственности говорить о том, что они действуют только на работников данного предприятия, организации, было бы не точно. В состав открытого акционерного общества, например, включается любой гражданин, имеющий акции предприятия. Даже не выполняя работы и являясь только акционером, он обязан подчиняться локальным нормам предприятия, заключенным, например, в Уставе. То есть здесь решающее значение имеет членство в коллективе, а не только выполняемые трудовые функции.

По своему содержанию локальные нормы выражают не волю государства, а лишь волю коллектива конкретного объединения, его членов.

В советском праве в этих актах выражалась не столько указанна^ воля, сколько воля государства. Начиная с 20-х годов развитие права шло по пути жесткой регламентации всех общественных отношений из центра. Правовое регулирование осуществлялось по разрешительному типу, основанному на принципе « все, что не разрешено - запрещено». Поэтому и возможности локального правотворчества были ограничены. По существу, локальные акты лишь дублировали акты государственные.

В последнее время характер регулирования изменился. В правовом регулировании все больше проявляется общедозволительный тип, регулирования. В условиях, когда « разрешено все, что не запрещено», трудовые коллективы получают большую возможность выразить свою волю в локальных актах.

При этом волеизъявление в них основано не на единовластном начале, а на компромиссе, на согласовании. В локальных актах закрепляется согласованная воля работодателей и работников.

При этом, однако, они не теряют правового характера, ибо не могут, противоречить закону, общеправовым принципам. Именно законодатель определяет общее направление и границы локального регулирования, правотворческую процедуру. Наконец, локальные нормы обеспечиваются государственным принуждением.

Таким образом, локальные нормы являются разновидностью правовых, , норм, а локальное регулирование - часть единой правовой системы, самостоятельный и важный элемент единой системы правового регулирования. Поэтому представляется не случайным, что новый трудовой кодекс Российской Федерации уделил вопросам локального регулирования и локальных актов значительно большее внимание, нежели ранее действующий КЗоТ.

Прежде всего, отметим, что в ТК получил закрепление сам термин «локальный нормативный акт». К сожалению, кодекс не дает дефиниции ни этой категории, ни локального регулирования в целом, хотя большинству понятий трудового права в нем даются развернутые определения.

Одной из основных задач трудового законодательства кодекс определяет создание необходимых условий для достижения оптимального согласования интересов                сторон трудовых отношений и йнтересов

государства. Не случайно в качестве важнейших принципов правового регулирования этих отношений закон выделяет сочетание государственного и договорного регулирования в этой сфере и социальное партнерство , включающее право на участие работников, работодателей и их объединений в договорном регулировании (ст. 2 ТК).

Исходя из этого принципа, локальное регулирование осуществляется посредством различных по характеру локальных актов. ГК выделяет два самостоятельных вида таких актов - коллективный трудовой договор и локальные нормативные акты.

Подобное разграничение позволяет разрешить и теоретический спор. Так, зачастую в литературе коллективный трудовой договор рассматривался как специфический нормативный правовой акт, что не вполне соответствовало общетеоретическим положениям, согласно которым нормативный акт и нормативный договор - самостоятельные формы (источники) права.

Коллективный договор Кодекс определяет как « правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей » (ч.1.ст.40 ТК ), содержание и структура которого определяются сторонами. (ч.1.ст.41). К сожалению, Кодекс не содержит дефиниции локального нормативного акта. В нем лишь закрепляется, что в отличие от коллективных договоров локальные нормативные акты принимаются работодателем с учетом мнения или по согласованию с представительным органом работников (ст. 8).

В Кодексе закрепляются не только отдельные виды указанных актов, их структура, содержание и порядок принятия, но и подчеркивается их правовой характер.

Прежде всего .это проявляется в том, что ТК РФ в отличие от КЗоТ в ст. 5 нормативно определяет их место в системе законодательства, иных нормативных актов, подчеркивая подзаконный характер. Следует обратить внимание на используемую при этом законодателем формулировку. Локальные нормативные акты, по смыслу законодателя, « не должны противоречить», (а не « должны соответствовать») нормативньм актам государственных органов. Последнее представляется чрезвычайно важным и вполне соответствует демократизации правового регулирования в современных условиях, необходимости перехода к общедозволительному типу правового регулирования, когда « все, что не запрещено - разрешено».

Подзаконность локальных актов проявляется и в том, что они принимаются в установленном законом порядке и формах. Например, ст.8 ТК предусматривает, что в отдельных, предусмотренных законодательством случаях работодатель принимает локальные акты, учитывая мнение представительного органа работников, в других -принимает акты по согласованию с ним. К сожалению, Кодекс не закрепляет ни указанные случаи, ни сам порядок согласования или учет мнения, что может повлиять на эффективность и законность локального правотворчества.

Не ограничиваясь общим закреплением, ТК фиксирует формы отдельных локальных нормативных актов : правила внутреннего трудового распорядка, график сменности, график отпусков, график работы на вахте, устав вуза. Закрепляются законодательно и оснбвные положения трудовых отношений, получающие регламентацию посредством локальных нормативных актов.

При этом законодатель подчеркивает и самостоятельный характер локальных актов, ибо они не просто формально дублируют нормативные акты государства, а могут содержать и собственные нормативные положения. Однако в них недопустимо ухудшение положения работников по сравнению с трудовым законодательством; В частности, локальными актами условия оплаты труда не могут быть ухудшены по сравнению с установленными Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами (ст.135), коллективным договором не могут быть установлены доплаты, размеры которых ниже установленных законами и иными нормативными правовыми актами ( ст. 149), запрещается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине ( -ст. 192) и т.д. Такие акты в соответствии со ст. 8 Кодекса являются Недействительными. Правовой, государственно-властный характер локальных актов проявляется и в их государственной защите. Хотя многие спорные моменты разрешаются в договорном, консенсуальном порядке, закон предусматривает, что в случае споров между сторонами вопросы разрешаются в судебном порядке ( ст. ст. 235, 237, 248 ТК и др ).

Вместе с тем, анализ положений трудового Кодекса позволяет заключить, что в сфере регулирования 'трудовых отношений заметно повышается роль договорного, децентрализованного регулирования, основанного на диспозитивном методе регуляции. Законодатель указывает, что договорное регулирование имеет место на всех уровнях правового регулирования. Кроме коллективного договора и индивидуального трудового договора общие принципы регулирования социально - трудовых отношений устанавливаются соглашениями, заключаемыми между полномочными представителями работников и работодателей на федеральном, региональном, отраслевом (межотраслевом)         и

территориальном уровнях. Исходя из текста ст.45 ТК можно заключить, что подобное соглашение («иное соглашение») может быть заключено и на уровне организации, т.е. в локальном порядке.

С учетом конституционного положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы России, ТК указывает и на роль международных договоров при регулировании трудовых отношений, подчеркивая их приоритет перед внутригосударственными актами. Исходя из этого, многие нормы ТК восполняют имеющиеся ранее пробелы и приводят трудовое законодательство в соответствие с международными актами. Так ранее действующий КЗоТ России не рассматривал вопрос о возможности выдачи заработной платы в неденежной форме. Между тем во многих предприятиях практиковалась оплата труда натуральными продуктами- Однако Конвенция МОТ № 95 1949 г. относительно защиты заработной платы устанавливала ограничение на выплату заработной платы в натуре и строго запрещала ее выплату спиртными напитками и наркотическими веществами. Трудовой кодекс приблизил свои положения к требованиям указанного акта, закрепив в ст. 131 возможность оплаты в натуральной форме (но не более 20 %), запрещая при этом выплату зарплаты спиртными напитками.

В условиях частной собственности и рыночной экономики существует тесная связь трудового и гражданского права. При разработке норм трудового права широко используется цивилистическая техника и гражданско-правовые конструкции. Отдельными авторами даже высказывалась мысль о включении трудового права в гражданское право.

Однако эта позиция не нашла поддержки среди ученых 19/. Подчеркивая повышение роли и значения договорного регулирования, следует отметить, что принципы гражданского права, договоров не вполне соответствуют тенденции развития трудового права. Гражданское законодательство основано на принципе равенства и суверенитета сторон договора, неприкосновенности собственности, свободы договора. Как указывалось в литературе, эти цивилистические основы играют в трудовом праве негативную роль. Развитие трудового права в мировой практике идет по пути предоставления работникам определенных «льгот и привилегий» как более слабой стороне с целью компенсировать фактическое неравенство наемного работника и работодателя /10/.

Генеральный директор МБТ в докладе на 72 - й сессии МОТ подчеркивал: «В конце концов, основная цель развития трудового законодательства и систем трудовых отношений на протяжении многих десятилетий заключалась в том, чтобы покончить с фикцией гражданского права XIX века, гласившей, что стороны индивидуального договора о найме имеют равную силу и поэтому они должны совершенно самостоятельно определять свои взаимоотношения» /11/.

И если эти особенности не проявлялись в условиях регулирования социалистических трудовых отношений, то сейчас указанная тенденция характерна и для российского трудового права. Не случайно ТК в качестве принципов правового регулирования трудовых отношений, наряду с принципом свободы труда, закрепляет защиту от безработицы, обеспечение права работника на справедливые условия труда, обеспечение его права на своевременную й в полном размере выплату заработной платы и т. д. Подобное закрепление принципов чрезвычайно важно. Пока законодательно урегулированы далеко не все стороны трудовых отношений между работниками, персоналом и работодателями. Поэтому при издании локальных нормативных актов работодатель не располагает законодательной базой для регламентации трудовых отношений на предприятии. Нередко, принимаясь бессистемно, субъективно, локальные акты не в полной мере отвечают интересам работников, а порой .прямо ущемляют их. Поэтому даже общее законодательное закрепление основных принципов повышает эффективность правового регулирования.

Расширение децентрализации r регулировании трудовых отношений требует разрешения и некоторых иных вопросов научно-теоретического и практического порядка. Таковой, в частности, является проблема разграничения трудового и гражданско-правового договоров в рассматриваемой сфере. Далеко не всякая трудовая деятельность регламентируется нормами трудового права. Так, не регулируется ими индивидуальная трудовая деятельность предпринимателя без образования юридического лица. Часть отношений в процессе труда осуществляется на основе гражданско-правового договора. Ст. 59 Трудового кодекса допускает возможность заключения временного трудового договора для выполнения заведомо определенной работы. Подобный договор весьма близок к договору подряда. Судебная практика знает случаи, когда трудовые отношения заведомо оформляются как гражданско-правовые. Трудовой кодекс вносит известную определенность в подобные отношения, закрепляя в ст. 11, что в случаях, когда в судебном порядке установлено, что договором 'гражданско-правового характера фактически регулируются трудовые отношения между работником и работодателем, к таким отношениям применяются положения трудового законодательства». Полагаем, что подобное положение не только обеспечивает определенность правового регулирования трудовых отношений, но и направлено на защиту интересов работника.

Таким образом, положения нового Трудового кодекса Российской Федерации направлены на обеспечение оптимизации трудовых отношений и прежде всего, на повышение эффективности их локального правового регулирования.

К сожалению, на наш взгляд, Кодекс не избежал и некоторых погрешностей теоретического порядка. Так, ст. 13 действие локальных нормативных актов в пределах организации характеризует как действие в пространстве. Под понятием « пространство» в науке понимается территория, на которую распространяется компетенция правотворческого органа/12/. Вряд ли можно говорить, что локальный акт распространяется только на территорию, занимаемую предприятием. Тем более, что территориальное расположение многих учреждений, организаций попросту невозможно. Поскольку предмет трудового права составляют отношения, связанные с несамостоятельным наемным трудом лиц, работающих по трудовому договору, локальные нормы (в отличие от иного вида правовых норм) действуют лишь во времени и по кругу лиц. Рассмотрение (и тем более нормативное закрепление) их действия в пространстве, на наш взгляд, не целесообразно.