Чернышёва Е.В. канд. истор. наук. КГУ

Опыт российского государственного устройства является предметом постоянного внимания как историков, так и юристов. Особый интерес вызывают вопросы местного самоуправления, что во многом обусловлено современным состоянием российской действительности. В начале XXI века в России не завершен процесс реформирования общественно-политического строя. Не создана эффективная система местного самоуправления, которая бы обеспечивала стабильное осуществление мероприятий социально-экономического, культурного и экологического характера, и гарантировала бы истинное, а не формальное участие населения в местных делах. Слепое заимствование зарубежного опыта - ошибочно и ненадежно. Политическая система, оторванная от национальных корней, всегда обречена.

Понять историю возникновения и развития российского местного самоуправления, его сущность и особенности невозможно без уяснения эволюции русской теоретической и политической мысли по правовым основам организации местного самоуправления.

В дореволюционной России в течение 50 лет эффективно действовала такая система местного самоуправления, как земство. Организационные и идейные принципы, положенные в основу земских учреждений законодателем, и, прежде всего, признание существования в России гражданского сообщества с собственными хозяйственными интересами, независимыми от диктата государства - было новым и необычным для того времени. Земства сыграли весомую экономическую и общественную роль в жизни страны. Они способствовали развитию местного хозяйства и политической культуры населения. Земство даже в своей незавершенной форме было результатом предшествовавшего развития и залогом осуществления гражданских свобод и конституционных начал.

Введение в 1864 году земских учреждений подтолкнуло отечественных правоведов к изучению теоретических аспектов организации местного самоуправления. Эти вопросы привлекли внимание представителей русской науки, и целый ряд исследователей останавливался на их изучении. Стоит только вспомнить имена А.И.Васильчикова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова, Б.Н.Чичерина, М.И.Свешникова, чтобы сказать, что русские ученые уделили достаточно внимания земскому самоуправлению. В этом очерке мы хотим проследить за постепенным развитием и изменением их взглядов на само существо понятия «самоуправления» и попытаться определить причины таких изменений.

Исследователям предстояло ответить на вопрос, какой концептуальный принцип законодатель положил в основу земской системы, поскольку само Положение 1864 г. не идентифицировало земские учреждения, применительно к новейшей терминологии. Вплоть до 1917 г. в законодательстве земства трактовались нейтрально - как «общественные учреждения». Кроме того, существовала необходимость правовой проработки и обоснования новой системы организации управления на местах. В пореформенный период здесь функционировало три «ветви» власти — административная, полицейская, земская (хозяйственная).

В силу неизученное™ правовых аспектов самоуправления в отечественной науке (законодательство здесь опередило ученых), русская правовая мысль пошла по стопам западных доктрин. Основным методом исследования стал сравнительно-исторический. Ни одно изыскание по правовым вопросам организации земского самоуправления не обходилось без сопоставления его с аналогичными системами западноевропейских государств. Русские юристы изучали постановку теоретических и практических вопросов самоуправления в странах Европы и Америки. Но из-за большого разнообразия правовых воззрений и форм организации самоуправления на Западе, в России долго не могли определить критерии для оценки этого явления. Оставался неясным и сам термин: самоуправление смешивали то с децентрализацией, то с выборным началом, то с характером компетенции. За образец принималась то английская, то прусская, то французская модели самоуправления. Сравнение западных институтов с российскими земскими учреждениями - часто оказывалось не в пользу последних. Заметно влияли на мировоззрение ученых и их общественно-политические пристрастия. В этой связи остановимся подробнее на исследованиях, имеющих непосредственное отношение к освещению правовых вопросов организации местного самоуправления. •

Опубликование Земского Положения 1864 г. приветствовалось широкими слоями русского образованного общества, так как реформа открывала новое поприще для общественно-полезной деятельности. В ней виделся первый шаг на пути к демократизации политической системы и формированию правовых механизмов государственного управления. Одну из самых высоких оценок Земского Положения Дал известный историк и юрист К.Д.Кавелин, назвав их «образцовыми и именно такими, какими им следовало бы быть» /1/. Ученый первый обозначил проблему общественной психологии, как важнейшей предпосылки успешного функционирования правовых институтов. Он указал на отсутствие в российском обществе глубоких традиций самоуправления, что, по его мнению, осложнит становление гражданского общества. В этой связи, на первый план он выдвигал проблему представительства местного населения в земских структурах. К.Д.Кавелин возражал против демократизации земства, выступая за постепенное расширение участников земской системы по мере накопления опыта, знаний. Любопытно, что позднейшие исследователи мало уделяли внимания психологии, полагая, что хорошо продуманная модель самоуправления создаст политически активного избирателя.

Первым теоретиком местного самоуправления в России был профессор Московского университета В.Н Лешков. Он изложил свои воззрения в очерках « Опыт теории земства» /2/. Автор выдвинул положение о том, что «земские учреждения - суть учреждения народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, ... только под контролем государства» /31. В его концепции права земств составляют особую самостоятельную систему прав, отличную как от системы права гражданского, так и от системы права государственного. «Это - система права земского или общественного»/4/. Таким образом, В.Н. Лешков первым у нас изложил общественную теорию самоуправления, в которой земские учреждения рассматривались не как органы публично-правовой власти, а как общественные союзы, создаваемые ради удовлетворения особых общественных интересов, отличных от интересов государственных. Основанием для такого размежевания послужила славянофильская система ценностей автора. Он верил в самобытность развития российского общества, важной гарантией которого считал свободу общества от вмешательства государства. Общественная теория местного самоуправления имела широкую этическую основу и высоко ставила идеи самоуправления вообще.

В 1866 году вышла работа крупного историка и юриста Б.Н.Чичерина «О народном представительстве» /5/. Здесь им впервые был поставлен вопрос о политическом значении местного самоуправления, как одной из предпосылок народного представительства 16/. Он развивал положение, что каждой из форм правления соответствует свой строй местного управления. Наибольшее развитие местное самоуправление получает в федеративной республике. В некоторой степени оно допустимо и при монархии, но никогда не сможет дорасти до самостоятельных учреждений, с широкой компетенцией и властью. По его мнению, это проистекало из коренного противоречия принципов авторитарной власти и самоуправления.

Идеалом политического устройства Б.Н.Чичерин считал английскую монархию. Ввиду этого, он полагал, что местное самоуправление «является преимущественно поприщем для аристократии и развивается там, где она владычествует» /7/. Напротив демократизация самоуправления ведет к потере его влияния и значения в государстве /8/. Автор проводил точку зрения на самоуправление как на организацию элитарную. Право на участие в нем с одной стороны являлось почетной и бесплатной, а с другой, определялось происхождением и знатностью. Принципы построения земских учреждений нарушали его теорию. В них он отказывался видеть органы местного самоуправления /9/.

В 1869 году вышел первый том сочинения А.И.Васильчикова «О самоуправлении» /10/. Впервые в русской литературе появился большой труд, специально посвященный исследованию теоретических и практических вопросов местного самоуправления, как в России, так и в Европе. Автор приветствовал великие реформы Александра II, поскольку итогом их стало создание в России самоуправления. Заслугой А.И.Васильчикова было утверждение этого понятия в историографии. Он писал: «самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются местными жителями» /11/. Исследователь развивал взгляд, что «формы правления» не зависят от «форм управления» и, следовательно, самоуправление «в известной мере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления» /12/.

А.И.Васильчиков был ярким представителем общественной теории самоуправления. Он противопоставлял «местные дела» и «местные должности», которые «по выбору» занимают местные жители - делам и должностям государственным /13/. Автор верил в самобытность развития российского общества, основу которого составляло крестьянство, связанное с землей. Поскольку в России «аристократия и демократия сливаются в землевладении» /14/, то в системе местного самоуправления должна лежать идея общинности, сплочение населения вокруг внеклассовых земских учреждений.

Общественному порядку исследователь противопоставлял порядок бюрократический, по которому дела и должности поручаются посторонним людям по произвольному выбору начальства. Среди органов самоуправления он различал две категории: «общественные союзы» и «территориальные или административные округа» /15/. Важнейшими признаками местного самоуправления исследователь считал выборность и самостоятельность его учреждений. Гарантом должен был стать закон, четко разграничивающий сферу компетенции земских и правительственных учреждений. При этом автор полагал, что за исключением законодательной и финансовой власти все остальные вопросы внутреннего управления могут войти в ведение местных образований. Этим и будет решена судьба общественного самоуправления в России/16/.

С 70-х годов XIX века под влиянием практических требований в отечественном законодательстве начинает изменяться точка зрения на земские учреждения, кЯк на институты исключительно общественные и хозяйственные, не имеющие функций публично-правовой власти. Вслед за этим в литературе и публицистике также начинают отмечать недостатки в устройстве земских учреждений.

Первым, кто вышел на качественно иное понимание сущности самоуправления был академик В.П.Безобразов. В работе «Земские учреждения и самоуправление» он сформулировал основные положения государственной теории самоуправления /17/. Позиция автора состояла в том, чтобы рассмотреть вопросы самоуправления с точки зрения практических интересов государства /18/.

Основной задачей самоуправления исследователь считал хозяйственную деятельность. Главный недостаток организации земских учреждений, по мнению автора, заключался в том, что они «не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле неё, как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой» /19/. Результатом явилась, с одной стороны, оригинальная структура' земских органов, наделенных широкой распорядительной властью, но лишенных права самостоятельно осуществлять свои постановления. А с другой стороны, им отмечалось отсутствие у государства возможности контролировать и влиять на ход важнейших хозяйственных дел, переданных земству. Отсюда В.П.Безобразов делал вывод, что земства - еще не настоящие органы государственного местного управления, а «вольности, могущие развиться в такие органы» /20/.

Таким образом, общественное самоуправление виделось исследователю целиком встроенным в государственный механизм. Он не признавал какие-либо научные достоинства за общественной теорией самоуправления.

В чем тогда отличие органов самоуправления от бюрократических учреждений? В.П.Безобразов решал этот важный для государственной теории вопрос следующим образом: «Самоуправление - есть по закону и через закон, в противоположность бюрократическому управлению, которое есть управление по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным)» /21/. Заметим, что позднее эта проблема занимала многих ученых.

Из русских исследователей 80-х годов XIX века чаще других останавливался на вопросах местного самоуправления А.Д.Градовский. Как ученый, он выступал с позиций консервативного либерализма, пытаясь сочетать европейский конституционализм с русскими национальными традициями. В труде «Начала русского государственного права» он выразил свои взгляды, касающиеся вопросов самоуправления /22/. Исследователь первый в отечественной историографии провел грань между «децентрализацией» и «самоуправлением», выделяя самоуправление из общего понятия децентрализации /23/. В то же время автор примыкал к сторонникам государственной теории самоуправления. Он считал, что особых местных дел не существует, и все дела, как находящиеся в ведении органов самоуправления, так и оставленные в руках государства, суть дела государственные. Поэтому органы самоуправления есть органы государственной власти /24/.

А.Д.Градовский шире, чем В.П.Безобразо, понимал государственную теорию самоуправления. Он считал необходимым ввести земские органы в структуру государственного            управления, наделив их властными

полномочиями и сохранив при этом существовавшую организацию земских учреждений с их представительством и выборностью состава. Примечательно то, что ученый полагал вполне совместимыми самодержавное правление и местное самоуправление.

Представителями государственной теории самоуправления являлись также Н.М.Коркунов и М.И.Свешников, которые, наряду с признанием государственной природы органов самоуправления, стремились найти и точные признаки отличия         органов самоуправления от органов

государственной власти /25/. Согласно их воззрениям, земства осуществляли возложенные на них государством задачи, но при этом являлись особыми субъектами права, юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения и имеющими соответствующие права и обязанности. Органы самоуправления подчинены в границах своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоряжениям /26/.

Таким образом, факты показывают, что в русской правоведческой литературе второй половины XIX века доминирующей стала государственная теория местного самоуправления. И сегодня мы видим ее применение в модернизированном виде в системе российского местного самоуправления. Только в отличие от старой теории, современная концепция не признает прямого подчинения органов местного самоуправления государству. Она провозглашает широкую самостоятельность органов местного самоуправления и их демократический состав.