Ж.С. Жайкбаев доцент КГУ

Правовое регулирование в Российской Федерации составляет единую систему, состоящую из нескольких подсистем: федеративное правовое регулирование, правовое регулирование в рамках местного самоуправления, локальное правовое регулирование и собственное правовое регулирование субъекта федерации.       

Под правовым регулированием в науке понимается целенаправленное воздействие права на общественные отношения с помощью системы правовых средств /1/ - результативное, нормативно- организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. В систему правовых средств, составляющих механизм правового регулирования, входят нормативные правовые акты, юридические факты, правовые отношения, правоприменительные акты, акты реализаций.

В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов последние осуществляют «собственное правовое регулирование». В чем проявляются его специфика и самостоятельность?

Прежде всего, самостоятельность регулирования определяется государственно-властным характером деятельности субъекта. В частности, Конституция РФ определяет, что вне пределов ведения РФ и полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти. Следовательно, определяя характер правового регулирования, субъект Федерации вправе использовать весь существующий комплекс правовых средств и приемов по своему усмотрению. Однако пределы последнего не должны зависеть от субъективного усмотрения соответствующих государственных органов, либо политических лидеров; они имеют объективное основание.

Вместе с тем, будучи элементом единой системы правового регулирования Российской Федерации, собственное регулирование должно соответствовать        общим принципам правового регулирования:

конституционной законности; верховенству федерального права по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов; прямому действию Конституции РФ и федеральных       законов              на территории субъектов федерации;

поднормативности индивидуальных актов; признанию и обеспечению прав человека; оперативности; компетентности.

К сожалению, собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации далеко не всегда соответствует указанным принципам. Так, конституционное закрепление республик как суверенных государственных образований (п.2ст.5;часть1 раздела второго Конституции РФ), не соответствующее принципу суверенности РФ повлекло за собой нарушение и иных принципов. Многие правовые акты субъектов Федерации не соответствуют федеральному законодательству и даже Конституции, нередко в них нарушаются права человека.

Тем не менее собственное правовое регулирование субъекта федерации не может не иметь специфических особенностей, отличающихся как от правового регулирования федерального уровня, так и от регулирования в каждом отдельном субъекте федерации.

Прежде всего, эти особенности определяются предметом ведения субъектов федерации. Под ним понимается круг конституционно фиксируемых вопросов, по которым соответствующие государственные органы субъектов компетентны принимать решения, т.е. осуществлять правовое регулирование (2). Российская Конституция не дает подобного перечня предметов ведения. Их можно определить лишь путем исключения. В Конституции РФ содержится перечень предметов, относящихся к исключительному ведению федерации (ст. 71) и к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72). Соответственно, круг отношений, не закрепленных указанными статьями, относится к компетенции субъектов Федерации. Подобный порядок фиксации предметов ведения вряд ли можно считать эффективным. Помимо неопределенности предмета ведения субъектов Федерации ущемлена и их компетенция в рамках совместного ведения. Тем самым сфера полномочий субъектов ограничивается. Неслучайно многие субъекты нарушают границы, осуществляя правовое регулирование отношений, не являющихся предметом своего ведения.

Возникает вопрос, почему в Конституции РФ не приведен перечень предметов ведения исключительно субъекта Федерации. Это потому, что объем и виды деятедьности субъектов РФ настолько велики и разнообразны, что перечислять все то, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. К тому же приведение такого перечня не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им необходимо заниматься. Существующая система правовых актов, как важнейших средств правового регулирования, определяется системой государственных органов, их компетенцией и принципами деятельности /3/.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов Федерации определяется ими самими в соответствии с общими принципами организации органов государственной власти установленными федеральным законом. Полагаем, что этот закон должен содержать и принципы правового регулирования.

Важнейшим элементом правового регулирования является законодательство. Именно оно определяет направление и характер правового регулирования. Система законодательства субъектов федерации представляет собой относительно самостоятельную подсистему, включающую законы и иные нормативно-правовые акты. Правовые акты субъектов Федерации, так же как и правовые акты в Российской Федерации, характеризуются определенным иерархическим соотношением.

Особый интерес для правотворчества представляют нормативные правовые акты. В субъектах Федерации - это конституции или уставы, законы, указы и распоряжения президентов (глав) республик, постановления коллегиальных органов, осуществляющих функции глав республик, постановления и распоряжения глав органов исполнительной власти (представительств, администраций), постановления правительств либо администраций, постановления конституционных (уставных) судов, решения, принятые в ходе законодательного (нормоустанавливающего) референдума, нормативные договоры субъектов Федерации с Россией либо между субъектами Федерации. Место каждого акта в системе права субъекта Федерации определяется статусом принимающего его государственного органа (народа), его функциями и полномочиями, а также формально-юридическим назначением соответствующего акта.

Конституции и уставы субъектов Федерации обладают учредительным характером и высшей юридической силой среди иных правовых актов субъектов Федерации. Это положение находит закрепление в их конституциях или уставах.

На основании и в соответствии с конституциями или уставами в субъектах Федерации принимаются законы, которые несут все большую, а можно сказать и наибольшую нагрузку в механизме правового регулирования конкретного субъекта Федерации.

Во-первых, значение законов определяется тем, что ими осуществляется наиболее существенное нормативное регулирование, необходимое для реализации субъектами Федерации своих полномочий по вопросам собственного и совместного с Россией ведения.

Во-вторых, значение законов определяется тем, что согласно конституционному принципу верховенства закона все граждане, общественные организации, должностные лица и государственные органы на территории субъекта Федерации действуют на основе и во исполнение закона, а подзаконные правовые акты издаются на основе и в соответствии с законами.

Законы могут быть обычными и конституционными. Форму закона имеют правовые акты, регулирующие разнообразные общественные отношения в сферах осуществления государственной власти, экономики, охраны природы, социальной жизни и пр. (например, Земельный кодекс Республики Карелия). При этом следует отметить, если в республиках законы принимались еще до принятия Конституции Российской Федерации

1993      года, то в иных субъектах Федерации законы стали издаваться практически только со времени ее принятия, чаще всего с марта-апреля

1994      г/4/.

Анализ региональных законов показывает, что субъекты Федерации еще не нашли своего предмета правового регулирования. Большинство законов субъектов Федерации издается в сфере их совместного с Российской Федерацией ведения. Причем чаще всего региональные законы принимаются в отсутствие соответствующего федерального акта. Субъекты выбрали тактику опережающего Федерацию законотворчества, и это стало уже тенденцией в развитии законодательства. Во многом она объясняется надолго затянувшимся молчанием федерального законодателя по вопросам разграничения компетенции. Образовавшийся правовой вакуум субъекты Федерации вынуждены заполнять по своему усмотрению. Немаловажную роль, кроме того, играет и субъективный фактор, политическая амбициозность региональной элиты, ее противостояние федеральным властям.

Принятие нормативных актов законодательными органами субъектов Федерации в сфере их совместного ведения с Российской Федерацией ведения (ст. 72 Конституции РФ) возможно в нескольких вариантах, главные из которых определяются наличием или отсутствием соответствующего федерального закона.

Сложилось мнение, согласно которому областной закон (закон субъекта Федерации) может приниматься лишь в том случае, если принят соответствующий федеральный закон. Это мнение глубоко ошибочно, ибо смысл понятия предметов совместного ведения теряется, уступая место другому понятию - остаточной компетенции. Иными словами, приоритетное, опережающее регулирование здесь презюмируется за федерацией, и лишь в той степени, в какой предмет совместного ведения остался неурегулированным после принятия федерального, возможно подключение регулирующего механизма субъекта федерации. Разумеется, в такой модели реализации предметов совместного ведения в рамках ст. 72 Конституции есть некоторые преимущества, главное из которых состоит в том, что исключается необходимость приведения в соответствии с федеральным законодательством нормативных актов субъектов федерации. Но если это и только это - единственный плюс подобной модели реализации ст. 72 Конституции, то следует лишь еще более утвердиться в мысли, что у данной модели слишком много минусов.

Кто даст гарантию, что именно на федеральном уровне проблема урегулирована наиболее грамотно, компетентно, с учетом особенностей мест? Вряд ли такая гарантия существует, даже если механизм учета мнений всех 89 субъектов Федерации будет отточен до совершенства.

Конечно, в силу известных «законов Паркинса» законодателю субъекта Федерации удобно ссылаться на отсутствие федерального законодательства. Если же следовать установлением ст. 72 Конституции РФ, то она не запрещает субъекту Федерации в рамках ст. 72 принимать свой закон до принятия соответствующего федерального закона. Следовательно, никто не вправе и субъекту Федерации это запретить.

Что касается законов субъектов Федерации, принимаемых в сфере своей исключительной компетенции, то их число не велико. А ведь именно данное поле деятельности для регионального законодательства должно быть наиболее широким. Существует объективная потребность решить вопросы, связанные с установлением режима муниципальной собственности, порядка составления, утверждения и исполнения местных бюджетов, с созданием различных внебюджетных фондов, регулированием муниципального образования, здравоохранения, инфраструктуры, а также форм непосредственной демократии (сходы граждан, местные референдумы и т.д.).

Нормативные правовые акты субъектов Федерации входят в общую систему Российской Федерации, поэтому они должны подчиняться установленной в федерации иерархии нормативных актов. Не должно быть вторжения субъекта в сферу исключительного ведения федерации либо присвоения им в одностороннем порядке каких-то полномочий федерации по предметам совместного ведения. В связи с этим необходимо устранить имеющиеся в конституциях (уставах), законах и иных нормативных актах субъектов Федерации противоречия с положениями Конституции РФ и федеральных законов. Начавшуюся работу по приведению регионального законодательства в соответствие с законодательством федерации следует рассматривать как важнейшую политико-юридическую задачу. Решая ее, нужно использовать метод сравнительного правоведения, выбирая все лучшее, что имеется как в законодательстве федерации, так и в законодательстве регионов.

В необходимых случаях субъекты Федерации принимают отдельные акты по конкретным вопросам оставляя иные неурегулированными. Отдельные субъекты подводят под эту проблему нормативную базу, закрепляя принципиальный порядок в уставах. Так Курганская область в своем Уставе (ст. 21) закрепила, что «до принятия законов Российской Федерации по вопросам совместного ведения органы государственной власти области вправе осуществлять по ним собственное правовое регулирование». Подобное решение может быть целесообразным. Однако остается неопределенность регулирования в случае принятия федерального закона, в соответствии с                которым должно быть               приведено        областное

законодательство. А как быть с отношениями, образованными на основе областного закона, который, как известно, обратной силы не имеет. В этом случае одинаковые отношения будут осуществляться по-разному, что вносит неопределенность и противоречивость в      собственное правовое

регулирование субъекта Федерации. С другой стороны, не вполне ясно направление развития областного законодательства: оно либо дублирует федеральный закон, (тогда осуществляется «двойное» регулирование), либо закон субъекта Федерации отменяется и осуществляется прямое действие федерального закона, либо закон «подправляется» с учетом особенностей и уже существующих правоотношений. Без выяснения этого обеспечить единство и эффективность собственного правового регулирования невозможно. w-

Представляется целесообразным упорядочить формы законотворчества на федеральном и региональном уровнях, выработать единые подходы к определению формы конкретного законодательного акта. В первую очередь речь идет об Основах и кодексах. Для выполнения федеральным законодательством интергративной функции более других подходят Основы законодательства как акт, содержащий общие начала и определяющий принципы правового регулирования. Поэтому, исходя из необходимости поиска оптимальной модели сочетания интересов центра и регионов, разработка Основ законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должна получить дальнейшее развитие. Основы законодательства могли бы помочь преодолеть серьезные проблемы правового регулирования, вызванные нечеткими формулировками положений Конституции РФ о предметах ведения Федерации и о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Что касается кодексов, издаваемых по предметам совместного ведения, то следует признать нежелательным принятие тематически идентичных кодексов и на уровне Федерации, и на уровне субъекта. Иначе неизбежно будут возникать не только многочисленные повторения, но и юридические коллизии. Поэтому при наличии федерального кодекса в субъекте Федерации целесообразно принимать конкретизирующие его законы.