Реформы 60-70 годов 19 века. Земские учреждения

Система земских учреждений была создана для руководства местным хозяйством (обеспечение продовольствием при голоде, устройство дорог и мостов местного значения, агрономическая помощь и т. д.), народным образованием, медицинским и ветеринарным обслуживанием, общественным призрением и т. д. Раньше эти нужды населения удовлетворялись правительственными учреждениями, а чаще всего возлагались на «попечение» помещиков.

Необходимость после отмены крепостного права особых земских учреждений была очевидна. Вопрос о них ставился еще в 50-х годах, и этим начал заниматься Н. А. Милютин. Затем это дело перешло в комиссию под председательством Валуева. Проект положения о земских учреждениях был закончен к весне 1863 г. При обсуждении его в Государственном совете наметились разные точки зрения и под давлением критики Д. А. Милютина, М : Корфа и др. реакционные черты проекта были отчасти смягчены (ограничены сословные привилегии дворян, несколько расширен состав представительства, немного увеличен круг деятельности земств и уменьшено влияние на него щштрёльных учреждений). Закон о земстве был утвержден 1 января 1864 г.

Земские учреждения являлись выборными. Избиравшиеся на три года гласные уездных и губернских земских собраний созывались обычно один раз в год на несколько дней. Постоянными органами их были уездные и губернские управы, которые выбирались из состава гласных земских собраний тоже на трехлетие. Управы состояли из председателя и нескольких членов (до шести), которые получали жалованье по решению собрания. Гласные никакого вознаграждения не имели.

Выборы земских гласных не были при этом прямыми. Сначала избиралось равное количество выборщиков от каждого из трех особых собраний — «курий»: 1) от землевладельцев (имеющих не менее 200—800 дес., как устанавливалось по разным уездам), 2) от городских собственников (предприятий с оборотом от 6 тыс. руб. или дома, оцененного в 500—3000 руб., в зависимости от города) и 3) от представителей крестьянских обществ, предварительно выдвинутых на волостных сходах. И уже эти выборщики избирали установленное количество земских гласных (от 10 до 96 по уездам и от 15 до 100 по губерниям).

Установленная система избрания выборщиков по трем куриям ограничивала представительство от массы населения — крестьян и исключала его для городских рабочих и ремесленников. И она же обеспечивала явные преимущества господствующим классам и особенно помещикам-дворянам. Среди 1180 земских гласных 33 губерний, избранных к весне 1866 г., было 854 дворянина. По данным за 1865—1867 гг., на уездных собраниях дворяне и купцы составляли более 50% всех гласных, а на губернских — даже свыше 85%. Крестьяне же на земских собраниях, как правило, оказывались в явном меньшинстве, а в управах встречались в редчайших случаях.

Сфера деятельности земства была строго ограничена узким кругом чисто хозяйственных вопросов. Нарушающие это земцы привлекались к ответственности. К тому же сами земские управы не имели права требовать выполнения своих решений. Они должны были для этого прибегать к помощи царских властей, главным образом полиции. Без содействия уездных исправников земство даже не могло взыскивать недоимки по земским сборам, требовать исполнения натуральных земских повинностей, получать от волостей необходимые сведения и т. д. Ко всему этому правительство поставило земские учреждения в прямую зависимость от Министерства внутренних дел и его чиновников на местах. Они могли по своему усмотрению приостанавливать осуществление любого решения земских собраний, а важнейшие из таких решений требовали официальной санкции губернатора. Без утверждения последнего были недействительны и выборы председателей уездных земских управ. Председатели же губернских управ утверждались министром.

Министерство внутренних дел явно затягивало создание земских учреждений. Инструкция о порядке проведения выборов в них получила утверждение только к лету 1864 г. Сами же выборы были назначены лишь на конец этого года и на первые месяцы следующего. По свидетельству Д. А. Милютина, проведение закона о земстве в жизнь вызвало полускрытое противодействие как помещиков-дворян, так и царских чиновников. В его воспоминаниях мы читаем: «С одной стороны оно встретило холодный и даже неприязненный прием со стороны некоторой части дворянского сословия, привыкшего барствовать над „мужи-ком“; с другой — само правительство, едва только установив всесословное самоуправление, как будто спохватилось — не сделало ли оно неосторожного шага, и с самого же приступа к исполнению нового законоположения сочло нужным зорко следить за новыми учреждениями, держать их, так сказать, в узде» ‘.

Следует, наконец, сказать, что даже столь ограниченное местное самоуправление относилось только к 34 губерниям Европейской России. Оно не распространялось на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где почти отсутствовало помещичье землевладение. Оно не касалось польских, литовских, белорусских губерний и Правобережной Украины, где было много помещиков-Поляков, а также трех прибалтийских губерний, в которых было оставлено прежнее самоуправление, зависевшее от местных немецких баронов.

Характеризуя сущность реформы, В. И. Ленин писал: «...Земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством» '.