Успехи и недостатки в координации государственного управления в 20-е годы в СССР

В 1921—1922 гг. объединение и координация усилий договорных республик проходили почти во всех областях государственного управления. Координация здесь проводилась главным образом путем заключения соглашений между соответствующими ведомствами РСФСР и других советских республик. Однородность социально-экономического и политического строя советских республик предопределяла и единство принципов законодательства. Огромное значение имел опыт революционного законодательства РСФСР, который внимательно изучался в других советских республиках.

Законы, принимавшиеся Всероссийскими съездами Советов, ВЦИКом и Совнаркомом РСФСР, действовали на территории всех советских республик. Однако их действие каждый раз подтверждалось специальными постановлениями ЦИК или совнаркомов республик. В случаях, когда возникали противоречия между общефедеральяым законодательством и законом республики, принимались меры к их согласованию.

Кодексы, принятые в 1922 г. в РСФСР (Уголовный, Гражданский, Земельный, Трудовой), действовали только на территории Российской Федерации. Но правительства договорных республик считали, что они должны быть распространены с учетом местных национальных особенностей и на все советские республики.

Украинская делегация на IV сессии ВЦИК в октябре 1922 г. внесла предложение поручить Президиуму ВЦИК обратиться к правительствам советских республик «с дружественным предложением о проведении кодексов, принятых IV сессией ВЦИК, также и в их республиках» ’. В соответствии с этим Всеукраинский ЦИК распространил на территорию Украины Земельный, Гражданский и другие кодексы РСФСР, предложив, однако, заинтересованным наркоматам внести в них необходимые изменения. Эти кодексы с учетом местных национальных условий были введены и в других советских республиках. Так, на основе опыта РСФСР проводилась кодификация во всех советских республиках.

Таким образом, в 1921—1922 гг. постепенно развивалась система федеральных отношений. В ее основе лежали союзные договоры, заключенные в (конце 1920 и в 1921 г.

Эта система в середине 1922 г. стала обнаруживать и ряд своих отрицательных качеств: она уже не соответствовала новой обстановке, серьезно затрудняла оперативное руководство народным хозяйством. Многие работники, особенно в центральных ведомствах РСФСР, не учитывали должным образом национальные особенности договорных республик. Великодержавные тенденции в работе некоторых ведомств РСФСР вызывали недовольство в республиках и в свою очередь усиливали там националистические, местнические настроения. Все это вело к известным трениям между государственными органами РСФСР и других республик, особенно по хозяйственным и бюджетным вопросам. Правда, необходимое единство государственных органов республик обеспечивалось в партийном порядке единством руководства со стороны ЦК РКП (б), и трения сглаживались в результате вмешательства партийных органов.

Развитие великодержавного шовинизма и бюрократизма практически могло повести к бюрократической централизации, к пренебрежению и невниманию к местным национальным особенностям, к отрыву аппарата Советской власти от трудящихся масс национальных республик. Поэтому великодержавный шовинизм в конкретных условиях того периода представлял собой главную опасность. Вместе с тем рост местного национализма также являлся серьезной угрозой.

Опасность великодержавного шовинизма была существенной еще и потому, что государственный аппарат во многих советских республиках работал в большинстве случаев на русском языке, которого зачастую не понимало местное население (особенно крестьянство). Среди работников аппарата было явно недостаточно людей, знавших местный язык, обычаи. Не хватало национальных кадров и в коммунистических партиях национальных республик1. На Украине Д. 3. Лебедем (секретарем ЦК КП (б) Украины) была выдвинута «теория» борьбы двух культур: передовой — русской, пролетарской и отсталой — украинской, селянской. В борьбе между ними партия, по мнению Лебедя, должна была держать нейтралитет, ориентируясь на победу русской культуры. Эта теория получила должный отпор на октябрьском пленуме ЦК КП (б) Украины и на VII Всеукраинской партийной конференции. М. В. Фрунзе в своей речи на конференции справедливо назвал ее уклоном к великодержавности.

В условиях обострения борьбы с великодержавным шовинизмом и местным национализмом недостатки договорной федерации сказывались особенно остро.

В руководстве некоторых советских республик проявлялись сепаратистские, местнические тенденции.

В. И. Ленин, выступая на XI съезде партии, критиковал подобные настроения, в частности на Украине. Он говорил: «Украина — независимая республика, это очень хорошо, но в партийном отношении она иногда берет — как бы повежливее выразиться? — обход, и нам как-нибудь придется до них добраться, потому что там сидит народ хитрый и ЦК — не скажу, что обманывает, но как-то немного отодвигается от нас» *.

Проявления сепаратизма имели место и в Закавказье, особенно в Грузии, где даже был издан закон о гражданстве, согласно которому грузин или грузинка, вступившие в брак с лицом другой национальности, теряли право республиканского гражданства.

Роль общефедеральных органов фактически играли органы государственной власти и государственного управления одной из равноправных договорных республик — РСФСР. Это не способствовало борьбе против великодержавного шовинизма и местного национализма. Так, Наркомюст РСФСР претендовал (вопреки союзному договору между РСФСР и УССР 1920 г.) на руководство действиями Наркомюста УССР. Это вынудило Президиум ВУЦИК обратиться во ВЦИК с просьбой дать соответствующие разъяснения Наркомюсту РСФСР.

С претензиями на руководство наркомземами договорных республик выступил Наркомзем РСФСР. Наркомат социального обеспечения РСФСР в 1922 г. провел через ВЦИК (без ведома правительства Украины) постановление об объединении наркомсобесов РСФСР и УССР. После протеста украинского руководства в это дело вмешался ЦК РКП (б). Комиссия ЦК РКП (б) рекомендовала Президиуму ВЦИК не утверждать данного постановления. Аналогичные претензии имели место со стороны других необъединенных наркоматов РСФСР (Нар-компро1са, НКВД и т. д.).

Дело совершенствования государственного аппарата, устранения бюрократизма, развития советской демократии не могло идти успешно без упорядочения отношений между советскими республиками, без образования единого союзного государства, без введения союзной Конституции.