Установление цены на углерод является наиболее эффективным экономическим инструментом для достижения целей Парижского соглашения о смягчении последствий глобального изменения климата. Хотя налоги на выбросы углерода и схемы торговли квотами на выбросы являются ключевыми инструментами политики в области смягчения последствий изменения климата, уровень цен на углерод широко варьируется, а охват выбросов слишком мал для достижения целей Парижского соглашения. Почему ценообразование на углерод в одних странах более успешно, чем в других?

Этот пост основан на новом исследовании в области изменения климата в природе,опубликованном на прошлой неделе и соавтором которого является один из нас. Мы определяем политическую приемлемость как самую большую проблему для прохождения и сохранения амбициозных схем ценообразования на углерод. Уроки поведенческой экономики и политологии демонстрируют, как можно было бы изменить структуру реформ ценообразования на углерод и использование доходов для повышения их приемлемости для широкой общественности. Мы утверждаем, что перераспределение доходов от ценообразования на углерод в виде регулярных углеродных дивидендов является единственным наиболее перспективным вариантом повышения политической приемлемости, хотя в данных обстоятельствах могут быть уместны и другие способы использования доходов.

Ожидается, что изменение климата будет иметь значительные экологические и экономические последствия для нынешнего и будущих поколений3. Рынки не в состоянии отразить издержки и риски интенсивной экономической деятельности, связанной с выбросами-выбросы углерода слишком дешевы. Экономисты согласны с тем, что установление цены на углерод для интернализации общественных издержек выбросов является наиболее эффективным способом достижения глобальных целей смягчения последствий и предотвращения катастрофических изменений климата4. Обоснование ценообразования на углерод является простым: ценообразование на углерод делает углеродоемкое производство и потребление более дорогими и создает стимул для экономических субъектов обращаться к альтернативам с более низким содержанием углерода-например, для перехода от производства электроэнергии на основе угля к возобновляемым источникам энергии.5,6,7 смягчающий эффект ценообразования на углерод варьируется в разных секторах и, как ожидается, будет более скромным там, где действуют налоговые льготы.

Для введения системы ценообразования на углерод правительство может либо ввести налог на углерод, либо ввести систему торговли выбросами на основе разрешений. Налоги на выбросы углерода прямо выражены в создании фиксированной цены на углерод для стимулирования сокращения выбросов. Системы торговли квотами на выбросы обеспечивают, чтобы выбросы в масштабах всей экономики оставались ниже определенного уровня, т. е. "предельного уровня выбросов", что позволяет рынку устанавливать соответствующую цену на углерод.

Ценообразование на углерод имеет то преимущество, что оно является целенаправленной корректировкой, с помощью которой мы можем избежать полного запрета определенных видов экономической деятельности и которая в идеале не создаст других рыночных искажений. Кроме того, цены на углерод генерируют государственные доходы, которые могут быть использованы для увеличения зеленых расходов, компенсации неблагоприятных последствий для промышленности и общин или перераспределены среди населения.

Однако, хотя ценообразование на углерод необходимо для декарбонизации, этого будет недостаточно. Другие сбои на рынке, такие, как побочные эффекты в области научных исследований и разработок, должны быть устранены с помощью целевых инструментов. Государственное вмешательство необходимо для преобразования существующей инфраструктуры, например в секторе электроэнергетики и транспорта. Кроме того, исследования поведения человека показывают, что повышение цен на углеродоемкие продукты не будет достаточным стимулом для того, чтобы потребители отказались от определенных видов жизни, связанных с выбросами. В действительности жесткость ценообразования на углерод иногда сводится на нет для компенсации некоторых отраслей промышленности с интенсивными выбросами, подверженных воздействию торговли, путем предоставления свободных разрешений или установления тарифов на импорт товаров с интенсивными выбросами. По мере роста цен на углерод во всем мире опасения по поводу конкурентоспособности должны ослабевать, а потери в производстве с интенсивными выбросами могут быть уравновешены выгодами в растущих низкоуглеродных секторах.

За последнее десятилетие ценообразование на углерод все чаще стало рассматриваться как часть национальной или субнациональной климатической политики во всем мире. Карта ниже показывает это для стран G20, которые несут ответственность за около 80% ежегодных выбросов CO2 в мире. На момент подготовки настоящего доклада было внедрено или планируется внедрить в общей сложности 51 схему ценообразования на выбросы углерода. 25 из них представлены в виде схем торговли выбросами ("ETS" в карте), которые в основном вводятся на субнациональном уровне, и 26-в виде налогов на выбросы углерода, которые в основном применяются на национальном уровне. Среди стран, которые уже представили свои определяемые на национальном уровне взносы в Парижское соглашение, 88 стран заявили о своем намерении осуществлять ценообразование на выбросы углерода в рамках своей национальной климатической политики.

Цены на углерод широко варьируются в рамках существующих схем. Успешные примеры, такие как история Швеции, которая в настоящее время имеет самую высокую цену на углерод в мире на уровне 139 долларов США/тсо29, демонстрируют, что действительно можно заставить цены на углерод работать: в то время как шведская экономика выросла на 60% с момента введения шведского налога на углерод в 1991 году, выбросы углерода сократились на 25%.10 однако цена углерода в большинстве схем по-прежнему ниже 10 долл.США/тсо2.

По оценкам комиссии высокого уровня по ценам на углерод (2017 год), для достижения целей Парижского соглашения к 2020 году требуется цена на углерод в размере 40-80 долл.США/тсо2, а к 2030 году-50-100 долл. США/тсо2 (в сочетании с другими стратегиями).11 В настоящее время менее 20% текущих глобальных выбросов парниковых газов покрываются ценой на углерод, и большинство цен находятся ниже диапазона $40-80/тсо2. Несмотря на то, что схемы ценообразования на углерод распространяются, их глобальные масштабы и амбиции пока не соответствуют достижению необходимых сокращений выбросов.

Как можно внедрить более амбициозную политику ценообразования на углерод? В своем новом исследовании, опираясь на недавние идеи из поведенческих и политических наук, Кленерт и др. (2018) предполагают, что способ расходования доходов от ценообразования на углерод играет важную роль в определении того, будет ли инициатива по ценообразованию на углерод успешной.12 глобальные доходы от ценообразования на углерод уже являются существенными (33 млрд. долл. США в 2017 году13) и, вероятно, увеличатся в будущем. Таким образом, то, как они используются, играет важную роль в общественном восприятии ценообразования на углерод.

Факторы, связанные с общественным восприятием реформы ценообразования на углерод, такие как значимость выгод, культурные мировоззрения или общее доверие к политикам, помогают объяснить, почему некоторые схемы ценообразования на углерод в настоящее время (ООН)популярны. Мы обобщаем уроки политологии и поведенческой экономики о том, как можно сделать ценообразование на углерод более привлекательным для общественности.

Политическая наука дает два основных представления о ценообразовании на углерод: во-первых, амбициозное ценообразование на углерод часто коррелирует с высоким политическим доверием и низким уровнем коррупции (см. диаграмму 2). Межнациональные исследования показывают, что страны с большим недоверием общественности к политикам и воспринимаемой коррупцией постоянно имеют более слабую климатическую политику и более высокие выбросы парниковых газов.15,16 примером этого являются Финляндия, Норвегия, Швеция и Швейцария, которые демонстрируют высокий уровень доверия и в настоящее время являются единственными странами, цены на углерод в которых превышают 40 долл./тсо2. Если уровень доверия низок, то доходы должны быть переработаны с использованием прозрачной стратегии повышения доверия для повышения его приемлемости.

Во-вторых, реформа политики с большей вероятностью будет успешной, если ее издержки будут распределены, а выгоды сконцентрированы. Проблема ценообразования на углерод заключается в том, что оно, как правило, имеет диффузные выгоды и концентрированные издержки, так что разрозненные бенефициары политики с меньшей вероятностью поддержат ее в политическом процессе, чем углеродоемкие компании будут противостоять ей. Успех может быть более вероятным, если преимущества реформы ценообразования на углерод будут сосредоточены на тех, кто будет активно поддерживать принятие и сохранение этой политики.17 Кроме того, схемы ценообразования на углерод с большей вероятностью переживут последовательные партийные изменения в правительстве, если они принесут пользу избирателям по всему политическому спектру.

Поведенческая наука дает четыре основных эффекта в отношении приемлемости реформ ценообразования на углерод.

    готовность платить за смягчение последствий изменения климата в значительной степени зависит от политических, экономических и культурных мировоззрений. Следует избегать возникновения “неприятия решений” – склонности граждан более скептически относиться к экологическим проблемам, если политическое решение бросает вызов или противоречит основополагающим идеологическим предрасположенностям;
    граждане склонны игнорировать или сомневаться в корректирующем (”Пигувианском " 18) эффекте ценообразования на углерод, но могут быть смягчены, если доходы предназначены для конкретной цели, такой как зеленые расходы или переводы в неблагополучные домохозяйства;
    маркировка цены на углерод может изменить представление о его желательности. Что-то столь же простое, как переклейка цены на углерод как "налог на CO2", как это сделано в Швейцарии и Альберте, или говоря о "плате и дивидендах", может обойти отвращение к решению и сделать эту меру более приемлемой для граждан;
    повышение значимости выгод, получаемых в результате реформы ценообразования на углерод, повышает приемлемость, с тем чтобы можно было рекомендовать видимую переработку доходов. Некоторые методы рециркуляции, такие как трансферты домашним хозяйствам или государственные инвестиции, могут быть более заметными для общественности, чем, например, снижение налогов.

Эти политические и поведенческие уроки могут помочь сделать ценообразование на углерод более успешным политическим процессом. Для корректировки структуры новой схемы ценообразования на углерод обычно рекомендуется убедиться в том, что выгоды являются существенными, избежать неприятия решений и обеспечить прозрачность и четкую коммуникацию. Фактически, утилизация доходов от ценообразования на углерод в виде единовременных дивидендов, как правило, является хорошей стратегией: единовременные дивиденды являются весьма заметными, создают элементы в пользу климатической политики, а также могут быть благоприятными в политическом климате, отмеченном неприятием решений или отсутствием политического доверия. Однако директивным органам следует внимательно учитывать особые экономические условия и политический климат: для некоторых стран более подходящими могут быть "зеленые" расходы, целевые трансферты, снижение налогов или смешанные стратегии утилизации.

В действительности мы наблюдаем смешанные стратегии расходования доходов от ценообразования на углерод, см. Рисунок 3 для обзора рециркуляции доходов в различных схемах налогообложения углерода. Однако успешные инициативы по установлению цен на углерод привели к тому, что их рециклинг доходов был разработан в соответствии, по крайней мере, с некоторыми из представленных политических и поведенческих последствий.

История успеха ведущего в мире шведского налога на выбросы углекислого газа отчасти может быть связана с широким общественным диалогом и общественными дискуссиями, которые, возможно, укрепили политическое доверие и прозрачность до проведения налоговой реформы, которая ввела налог на выбросы углекислого газа.

Доходы от успешного "углеродного сбора" Альберты распределяются между зелеными расходами и компенсацией для тех, кто непропорционально страдает от цен на углерод, тем самым иллюстрируя уроки по маркировке и незнанию цен Пигуви.

Британская Колумбия, где все доходы от налога на углерод идут на домашние хозяйства и фирмы, создала сильные группы избирателей в пользу ценообразования на углерод. Опираясь как на экологическую базу избирателей, так и на бизнес-сообщество, правоцентристское правительство смогло разработать реформу налога на выбросы углерода, которая пользуется широким политическим признанием.

Австралийская схема ценообразования на углерод представляет собой предостерегающую историю. Введенная в 2012 году стратегия утилизации была разработана “по книге”, с учетом соображений справедливости и эффективности. Однако из-за проблем политического доверия, отсутствия убедительного повествования и общественных дебатов, слишком сосредоточенных на технических деталях, приливы быстро обернулись против австралийской цены на углерод в тогдашнем агрессивном политическом климате. Эта система была упразднена в 2014 году, продемонстрировав, что дизайн цен на углерод, который отвечает только целям справедливости и эффективности, недостаточен, в то время как политика и политическая коммуникация имеют решающее значение.

В свете нынешнего разрыва между фактическими ценами на углерод и ценами, необходимыми для достижения мировых климатических целей, уроки поведенческой и политической науки могут помочь разработать схемы ценообразования на углерод, которые являются более приемлемыми для общественности.

Наши исследования показывают, что утилизация доходов в виде единовременных дивидендов устраняет большинство политических и поведенческих барьеров. Тем не менее, не существует” единого для всех " решения: в определенных политических условиях другие методы утилизации, такие как зеленые расходы, целевые трансферты или снижение налогов, могут быть более подходящими. На самом деле мы обычно сталкиваемся со смешанными стратегиями утилизации. В конечном счете, разработка механизмов рециркуляции доходов с учетом поведенческих представлений и в соответствии с политическим контекстом может помочь сделать ценообразование на углерод политическим успехом.

ИСТОЧНИК